Статья для журнала «Муниципальная власть»

Широкая антикоррупционная кампания,  инициированная Президентом РФ  Д.Медведевым вскоре после его избрания,   не могла не отразиться на  делах и планах российских муниципалитетов.

Бесспорно, что основной объем так называемой «бытовой коррупции»  в стране порожден несовершенством  российского местного самоуправления: деятельность муниципальных организаций и предприятий  затрагивает интересы почти всех граждан России, общаться с  чиновниками гражданам тоже чаще всего приходится на местном уровне. Граждане возмущены примерами незаконных поборов в детских садах и школах, в поликлиниках и больницах,  даже в роддамах и на кладбищах.   Впрочем, вклад муниципалитетов в общероссийский уровень  «деловой  коррупции»  тоже определяющий - если не по масштабу коррупционных сделок,  то по их количеству.  Предприниматели уверены, что без взятки невозможно получить заказ на поставку продуктов в школу или  ремонт административного здания, поставить автобус на маршрут или согласовать строительство  торгового павильона.

Разговоры о том, что «основная коррупция - в верхах»  не опровергают факта : корни российской коррупции - в муниципалитетах. Статистика  правоохранительных органов подтверждает:  в 2008 году за коррупционные преступления осуждены 996 должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. К уголовной ответственности привлечены 248 глав муниципальных образований. Среди осужденных за взятки  в 2008 году 20% - работники сферы здравоохранения, 12% - преподаватели, 9% - муниципальные служащие. За 10 месяцев  2007 года возбуждены  уголовные  дела в отношении 798 выборных членов органов местного самоуправления.   И таких дел становится все больше:  количество выявленных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в 2008 году по сравнению с 2007 выросло  на 13,3%.

Даже скептически настроенные эксперты признают, что несмотря на имеющиеся перегибы  в работе правоохранительных органов (то, что называется компанейщиной),  большинство уголовных дел в отношении глав муниципалитетов, муниципальных служащих и сотрудников муниципальных  учреждений и предприятий   вполне обосновано.  Президент Д.Медведев  весьма жестко высказался по этому поводу (заметьте - в выступлении на коллегии генпрокуратуры!): «На уровне муниципалитетов, к сожалению, есть проблемы и с самими законодателями, и с муниципальными менеджерами. Очень часто туда проникают люди, которые не нашли себя в другой сфере. Если на уровне субъектов Федерации, на федеральном уровне уже такие лица не появляются, то там количество таких «специальных» граждан довольно высокое. И нужно сделать всё, чтобы их оттуда выставить. Криминальные элементы, авторитеты и авторитетики местного масштаба не должны находиться в местных органах власти, а их там достаточное количество. Посмотрите каждый по своему региону: там есть чем заниматься».

Добавим к этому - реальное противодействие коррупции в органах государственной власти тоже приходится организовывать на территории конкретного муниципалитета, считаясь с местными нравами и традициями, соразмеряясь с общим отношением к антикоррупционной политике.  Выявить недобросовестного инспектора ГИБДД   или судебного пристава, взяточника в регистрационной палате  или в отделе социального обеспечения  гораздо труднее  в обстановке круговой поруки и попустительства.

Без создания  системных механизмов  противодействия  коррупции  на муниципальном  уровне национальный антикоррупционный  план может превратиться в фикцию.  Видимо, указанные обстоятельства  осознаются    представителями  федеральной власти (полпредств,  прокуратуры,   отраслевых министерств и силовых ведомств) и  губернаторами (которые по факту тоже  - представители федеральной власти), поскольку во многих регионах  массовый процесс разработки муниципальных программ противодействия коррупции инициируется с государственного уровня.    Именно за счет давления «сверху»  значительное число российских муниципалитетов  (счет идет на сотни)  имеют  к сегодняшнему дню  действующие планы или программы противодействия коррупции. Накопленный практический опыт разработки таких программ уже  позволяет провести их сравнительный анализ.

Право на борьбу с коррупцией

Первая сложность, возникающая  у разработчиков муниципальной программы противодействия коррупции - определение  правовых рамок,  правомочности своих действий. Имеет ли право (должен ли)  муниципалитет  тратить общественные  ресурсы  на противодействие  коррупции?  Главы муниципалитетов ссылаются на то, что  в соответствии с ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» список вопросов местного значения  закрытый, и в этом списке нет пункта о  противодействии коррупции.

Эта логическая задача решается в разных субъектах РФ по-разному.

Некоторые юристы считают, что противодействие коррупции относится к сфере обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, которая  в соответствии со  ст. 72  Конституции РФ является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти.  Передача  муниципалитету необходимых  полномочий региональным  законом  требует компенсации соответствующих расходов, однако   власти субъектов  находят нестандартные решения.  Например, в Карелии  разработано соглашение между региональным Правительством и администрациями конкретных муниципалитетов  «о взаимодействии по реализации государственной политики в области противодействия коррупции в муниципальном районе (городском округе)», предметом которого   «является взаимодействие Сторон по реализации Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ  «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568».  Соответственно,   первой целью   местной антикоррупционной  программы определена  «организация участия органа местного самоуправления в осуществлении государственной политики по профилактике коррупции»  (см «Примерную муниципальную программу противодействия коррупции», рекомендованную к принятию в  районах и городских округах  Брянской области ).

В  других регионах противодействие коррупции не рассматривается как одна из общественных услуг, распределенных  между  уровнями власти, а считается внутренней  задачей, решаемой в процессе организации таких услуг.  Ведь  в федеральном  законе  «О противодействии коррупции», на который ссылается упомянутое  выше соглашение,   дано определение:  «противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий» (к слову отметим -  в этом десятистраничном законе  слово «муниципальный» встречается 65 раз!).     Несомненно, что и до принятия национального плана  противодействия коррупции муниципалитеты были вправе бороться с коррупцией (есть немало тому примеров), хотя надо признать, что  системные  шаги по противодействию коррупции на федеральном уровне  заметно активизировали  эту деятельность.  Региональные  законы о противодействии коррупции  (многие из них были приняты раньше, чем федеральный) часто упоминают органы местного самоуправления как субъект антикоррупционной политики.  Например,   в статьях, описывающих правовую основу противодействия коррупции, после перечисления международных договоров, федеральных  и региональных законов  сказано: «и муниципальные правовые акты».   В некоторых региональных законах  имеется статья «Взаимодействие органов государственной власти области с органами местного самоуправления  по вопросам противодействия коррупции».  И то, и другое  косвенно подтверждает  право муниципалитетов  заниматься этой проблемой.

Встречаются статьи с констатацией:  «Органы местного самоуправления муниципальных образований области, общественные объединения и граждане участвуют в противодействии коррупции в соответствии  с действующим законодательством».

В одном из первых региональных законов («О противодействии коррупции в республике Татарстан») есть статья «Субъекты антикоррупционной политики», где наряду с государственными органами, к ведению которых отнесена реализация антикоррупционной политики, общественными организациями, вовлеченными в реализацию антикоррупционной политики и средствами массовой информации названы  органы местного самоуправления. В другой статье этого же закона  в качестве мер предупреждения коррупционных правонарушений названа «разработка и реализация республиканской, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ».

Зачастую в региональных антикоррупционных законах встречается прямое упоминание: «Органы местного самоуправления принимают муниципальные программы противодействия коррупции», «Разработка, утверждение и реализация муниципальных антикоррупционных программ осуществляются в соответствии с муниципальными правовыми актами»,или «в муниципальных образованиях области могут разрабатываться муниципальные антикоррупционные планы в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований области».  Наиболее развернутый вариант звучит так: «Органы местного самоуправления могут принимать целевые программы по профилактике и противодействию коррупции, проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, проводить антикоррупционный мониторинг, участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организовывать информирование граждан о фактах коррупции и о мероприятиях по противодействию коррупции, создавать совещательные органы по противодействию коррупции».

Следует отметить, что в некоторых регионах (например,  в Саратовской области, которая является одним из пионеров в области становления системы противодействия коррупции)  несмотря на то, что муниципалитеты вообще не упомянуты как субъекты антикоррупционной политики в региональном законе, во всех крупных муниципальных образованиях приняты местные программы противодействия коррупции.

Антикоррупционный конвейер

Почти во всех субъектах РФ,  за редким исключением, региональные власти активно  пропагандируют  - если не сказать «навязывают» -  создание муниципальных планов или программ  противодействия коррупции (независимо от  того, как региональные законодатели определяют   противодействие коррупции - как  общественную функцию, или как полномочие по ее реализации).   Например, в Мурманской области был объявлен конкурс среди муниципальных образований области на лучшую муниципальную целевую программу противодействия коррупции.   В других областях поступают проще -  рассылают циркуляры  такого содержания:

«В целях реализации поручений Полномочного представителя Президента  ... и выполнения  плана  противодействия  коррупции,  утвержденного   ...,    прошу    Вас в срок до ... представить в управление организационной и контрольной работы Правительства области следующие документы:

- план по противодействию коррупции муниципального образования;

- состав комиссии по противодействию коррупции муниципального образования;

- положение о комиссии по противодействию коррупции;

- состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов;

- Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Указанные материалы направить почтой.

Для использования в работе направляю модельный план первоочередных мер по противодействию коррупции в муниципальном образовании (прилагается: на 2 л.)».

К сожалению,  упомянутый выше модельный план по факту стал типовым -  принятые в муниципалитетах области планы не отличались разнообразием.  Как и во многих других регионах. Несомненно, что рассылка модельных (типовых, примерных) планов и программ облегчает жизнь муниципальным служащим. Также несомненно, что наличие типовых документов способствует  формализму  в организации   антикоррупционной работы.  Впрочем, нам известны примеры, когда разработчики программ  не  получают указаний из  региональной столицы,  а списывают свои программы «из интернета», копируя  их   у коллег из других регионов.   Еще сильнее впечатляют примеры  списывания текстов самих типовых программ, которые в свою очередь будут предлагаться  для  тиражирования.

В этой связи актуален вопрос - а есть ли смысл в типовых  программах?  Ведь  известно, что в различных муниципалитетах  разный уровень, разная степень укоренённости и  разные типы коррупции,   разные причины, ее вызывающие, разная степень  поддержки антикоррупционных инициатив.    Потому что в разных муниципалитетах разная экономическая и демографическая ситуация,  разные традиции, разная степень развития общественных институтов.

У сторонников создания типовых программ есть свои резоны.  Они говорят о том, что само  создание общественных институтов, пусть сначала не очень эффективно работающих - уже положительный факт.     Говорят, что лучше слабая программа, чем отсутствие программы.  Что из типовых программ со временем вырастут особенные, нетиповые.     Что никто не запрещает на основе типовой сделать свой вариант, особо продвинутый.

В этом споре правы обе стороны.  И вывод из спора очевидный - региональным властям  необходимо уделить серьезное внимание вопросам  мотивации и обучения  разработчиков муниципальных программ.  Необходимо  понимание проблемы и осознанные  действия,  в противном случае антикоррупционная кампания превращается в фарс.

План или программа?

В различных регионах системы антикоррупционных мероприятий называют  по-разному: где-то планом, где-то программой. В словарях эти слова считаются синонимами, однако  современная бюрократическая практика эти понятия существенно изменила.   Планом называют  последовательные  действия, намеченные на  определенный период , с указанием  их целей, содержания, объема, сроков выполнения.   Программа - комплекс взаимосвязанных мероприятий, ориентированных на достижение конкретной  цели, снабженных  индикаторами  выполнения.  В  отличие от плана  программа  имеет более сложную структуру, в ней предполагается наличие аналитического раздела,   оценка ресурсов,  детальное описание дерева  целей и задач.  Мероприятия программы более сложны,  отдельные разделы  выделяются как

подпрограммы и могут быть  реализованы  параллельно  во времени,  они  соответствуют структуре целей и имеют измеряемые индикаторы выполнения. В программе описывается  механизм ее реализации  и контроля, а иногда дается оценка устойчивости и внешних рисков.  Эти, казалось бы,  очевидные истины  наверняка известны разработчикам программ.   Однако приходится констатировать:   действующие программы очень  далеки от этих требований.

К сожалению, даже планы можно назвать планами весьма условно. Набор пожеланий («Организация и проведение конференций, семинаров, круглых столов в целях формирования в обществе нетерпимого отношения к коррупции», «Разработка условий по взаимодействию общественности и администрации муниципального образования по повышению уровня информированности населения и обеспечения общественного участия в выполнении антикоррупционных мероприятий», «Контроль за проведением конкурсов по закупкам  для муниципальных нужд, обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства») с отметкой «постоянно» в графе «срок» - это  скорее список возможных направлений антикоррупционной деятельности, но никак не план мероприятий, содержащий  перечень конкретных шагов.

Встречается  и обратная крайность - излишняя детализация действий, не обеспеченная кадрами и ресурсами. Пример -  принятие в сельском  поселении программы противодействия коррупции,  по тексту совпадающей с документами, принятыми в районах и городских округах (типовая программа спущена вплоть до сел!).   Разработка многочисленных собственных регламентов и  методик,  проведение семинаров и тренингов  неподъемно  для нескольких специалистов сельской администрации, а пункты типа «проводить через СМИ широкую разъяснительную работу с населением», «обеспечить через СМИ информирование населения о практике административных процедур, применяемых на территории муниципального образования», «использовать сеть Интернет  для информирования общественности о деятельности органов местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации» в сельском  поселении  звучат чересчур претенциозно.  Возможно, в этом случае было разумнее ограничиться планом антикоррупционных действий.

Выбор формы документа  зависит также от  состава исполнителей -  если планирование действий  сотрудников муниципальной администрации  возможно в виде простого плана, то  включение сторонних соисполнителей,  создание рабочих групп и  привлечение  добровольцев  требует более сложной организации и предварительных программных шагов.  Важно также определить объект  действий.   Простая организация  планирования возможна, если  программа направлена исключительно на противодействие коррупции  в сфере ответственности  муниципальных властей. Если же в зону действия программы включено все местное сообщество, а программные мероприятия включают  противодействие коррупции среди государственных служащих, работающих на территории муниципального образования (ГИБДД, например), в бизнес - среде и  в общественном секторе, то потребуются механизмы координации действий различных сил, заинтересованных в реализации программы.

Важно также учесть степень вовлеченности  в проблему лиц, участвующих в  создании антикоррупционного   механизма и уровень подготовки местной «инфраструктуры».   Первичное обсуждение проблемы, создание  специальных органов, выполнение аналитических работ, подготовка предложений в программу - все это удобнее организовать в виде плана, целью которого может быть разработка программы антикоррупционных  мероприятий .  Кажущаяся сложность такой «двухходовки» оправдана сложностью самой проблемы.

Программные мероприятия.

Внешность программ обманчива.  Иной раз в руки попадает весьма солидная программа, все разделы в ней на месте.  Детально описаны цели, определены индикаторы, просчитаны риски реализации.  Но доходишь до основного - перечня программных мероприятий - и становится ясно, что это очередная бумажка, ни к какому результату не приводящая.  Поэтому оценку программ лучше проводить с конца,  просмотрев список предлагаемых действий,  что позволит потом оценить, насколько эти действия соответствуют  поставленным задачам, и насколько эти задачи соотносятся с заявленными целями программы.

Попробуем составить сводный список мероприятий по имеющимся в нашем распоряжении текстам программ.   Есть два способа поделить   этот список на разделы. Классификация по содержанию  предполагает  разделы по направлениям противодействия коррупции (содействие в поимке коррупционеров, создание условий,  препятствующих коррупции, выработка иммунитета против коррупции), а  классификация по формам работы позволяет сгруппировать  мероприятия по   видам и исполнителям (антикоррупционный мониторинг, аналитическая работа,  создание механизмов реализации программы,  информационная кампания, вовлечение граждан,  подготовка нормативно-правых актов и тп).

В реальной жизни всегда используются  смешанные классификации.   Условное содержание сводного списка  мероприятий  тоже получилось  смешанное:   организационные вопросы (обеспечение программы),  взаимодействие с правоохранительными органами,  ограничение возможностей для коррупции, кадровая работа,  обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления,  воспитание неприятия коррупционного поведения,  информационная кампания,   развитие общественных институтов .

Организационные вопросы (обеспечение программы)

Данный раздел присутствует почти во всех  программах  под разными названиями, как то  «Создание условий  для разработки и введения механизмов противодействия коррупции в органах местного самоуправления муниципального образования»  или «Нормативно-правовое регулирование антикоррупционной  деятельности».

Раздел включает мероприятия  по созданию  механизмов реализации  и управления программы, например:  «Создание уполномоченного органа по реализации программы», «Создать совет при главе муниципального образования, обеспечив в нем широкое участие представителей гражданского общества» ,  «Создание комиссии по противодействию коррупции в муниципальном образовании и утверждение ее состава», «Принятие Положения о комиссии по противодействию коррупции  муниципального  образования», «Назначение уполномоченного по борьбе с коррупцией муниципального образования»,  «Подготовка проекта постановления главы города о создании Координационного совета по противодействию коррупции».

На наш взгляд, создание инфраструктуры программы удобнее   обеспечить в рамках подготовительных мероприятий, по ходу разработки программы.  Если же  создание механизмов включается в текст, то  в программе необходимо  детально описать соотношение полномочий различных органов по реализации программы.

Подмена содержательных мероприятий  организационными не сразу заметна, но может привести к полному вырождению программы.  Каких программных целей можно добиться, реализуя только  такие мероприятия :  «Разработать план работы  Совета по противодействию коррупции», «Рассмотреть результаты антикоррупционных  мероприятий  на комиссии и совещаниях  при руководстве  муниципального образования» , «Информировать  предпринимателей  о работе координационного совета»,   « Организация и проведение итоговой конференции для информирования общественности муниципального района о результатах реализации Программы», «Создание интернет-страницы для освещения хода исполнения программы противодействия  коррупции  в муниципальном образовании», «Освещение  антикоррупционных  мероприятий  в СМИ», «Обеспечение деятельности Координационного совета по противодействию коррупции» ?    Описанные действия не являются программными мероприятиями, поскольку определяют формы работы, но никак не ее содержание,  а потому  должны быть выделены в  отдельный раздел,  наименее затратный во всей программе.

Включение оргвопросов в тест программы иногда доходит до крайностей.  Вызывают удивление такие строчки в  перечне мероприятий:  «Подготовка и внесение на утверждение главе города муниципальной программы «О противодействии коррупции на территории муниципального образования» .    Такая  «вещь в себе»  как минимум свидетельствует об отсутствии логики.  Нелепо звучит и это: «1. Разработка и утверждение   пла­нов   антикоррупционных  меро­приятий в органах местного самоуправления муни­ципального образования ... район,  2) Реализация планов антикорруп­ционных мероприятий в органах местного самоуправления муни­ципального   образования ... район».    Можно догадываться, что в данном случае речь идет о  сельских поселениях, входящих в район (что не совсем законно),   но это не снимает вопросов по качеству такой программы.

Наоборот, логично в программе предусмотреть продолжение антикоррупционной работы в будущем :  пункт «Разработка целевой программы на период 2010-2012г»  в программе на 2009 год вполне уместен.

К обеспечению программы  относятся и  меры, связанные с  нормативно-правовым обеспечением  антикоррупционной деятельности.  Разработка положений об органах управления программой,  регламентов их работы,   утверждение их состава,  создание  методик оценки эффективности программы,  формулирование  системы  денежной и неденежной мотивации  участников программы  -необходимость этих мер  становится  понятной в ходе разработки программы, при   создании механизма ее реализации.  Наличие в плане программных мероприятий пункта «Формирование  перечня муниципальных  правовых  актов по борьбе с коррупцией» говорит о некачественной работе в подготовительный период.

Одна из важнейших задач организационного  характера -  информационное обеспечение программы и выполнение аналитических работ.  «Проведение социологического исследования»,    « Проведение тематического анкетирования среди получателей муниципальных  услуг (выявление коррупционных  факторов),  «Проведение административных  обходов подразделений  для контроля за организацией предоставления  услуг с проведением бесед с посетителями о случаях незаконного взимания денег  (исполнители - члены антикоррупционной  комиссии)», «Провести горячую линию с жителями района по вопросу противодействия коррупции (исполнитель - глава МО), «Провести ревизию ранее выявленных  фактов коррупции», «Разработать положение об антикоррупционном  мониторинге», «Разработать  базу данных для учета коррупционных  правонарушений и мер реагирования»:  такие действия позволяют различными способами  собрать информацию   о проблеме коррупции в муниципалитете и   обеспечить контроль за ходом исполнения программы.

На наш взгляд, основная  работа по сбору информации  должна быть  выполнена  на подготовительном  этапе,   так как с этим связано определение  основных  направлений  программы.   Социологическое исследование, выполненное  собственными силами или с привлечением  специализированных организаций, позволит определить  основные зоны коррупции, ее  причины и  эффективные меры противодействия.   Но в любом случае, в рамках программы  необходимо оценивать ход  реализации   программы, возможно также выполнение более глубоких исследований по  отдельным  направлениям, требующим детализации (например - мотивы предпринимателей, дающих взятки, в муниципалитете, где выявлена высокая активность взяткодателей из бизнес - среды,  или  особенности адаптации мигрантов в ситуации прогрессирующей клановой коррупции).    В рамках программы могут также проводиться опросы  по оценке качества муниципальных услуг в постоянном режиме.

Взаимодействие с правоохранительными органами

К сожалению,  данное направление пока не формулируется  разработчиками в качестве  самостоятельного раздела программы.  Набор предлагаемых мероприятий  пока очень скромный, хотя  понимание важности этого направления ощущается, например по такой записи: «Разработать действенную систему мер по взаимодействию  правоохранительных органов, общественных организаций и граждан в борьбе с коррупционными  преступлениями»  (в качестве исполнителей определены сами правоохранительные органы).   Другие меры: «Разработать  и утвердить  административный  регламент обмена информацией  между органами исполнительной  власти и правоохранительными органами», «Оказание содействия правоохранительным органам  в учете коррупционных  правонарушений, обеспечить  широкую  гласность данных учета», «Подготовить   информационно -аналитический  обзор о состоянии  и результатах противодействия коррупции, определить  основные  направления  работы ( совместно с ОВД)».

Следует ожидать, что именно этот раздел  антикоррупционных  программ  будет  достаточно быстро наполняться реальным содержанием в процессе  совместной работы с правоохранительными органами.

Ограничение возможностей для коррупции

В этот  условный раздел  сведены меры,  ограничивающие  возможности для коррупции  в сфере деятельности муниципалитета.   И хотя этот сводный раздел - один  из самых больших, в реальных программах   есть узкие разделы, включающие лишь часть перечисленных ниже мер.

Одно из направлений  антикоррупционной работы  (исходя из зарубежного опыта - одно из главных направлений) -  создание ведомственных программ, ведь специфика   коррупционных преступлений в  медицинских учреждениях и на предприятиях ЖКХ весьма различна.    Однако у нас такой опыт  почти отсутствует, примеры для подражания - единичные:  «Разработать ведомственные  планы по противодействию коррупции, проанализировать их исполнение», «В целях противодействия  коррупции в муниципальных образовательных  учреждениях  обеспечить усиление контроля за образовательными  учреждениями  в период выпускных экзаменов (исполнитель - управление  образованием)», «На официальном  сайте администрации  ввести постоянную  рубрику  по вопросам  противодействия коррупции в сфере образования».

Наиболее  распространенный механизм, встречающийся во всех без исключения антикоррупционных  программах, вплоть до программ, созданных в сельских поселениях  - антикоррупционная  экспертиза.    Неудивительно, что использование этого механизма прописано достаточно детально: «Разработка  и утверждение  порядка антикоррупционной экспертизы»,  «Проведение обучающих  семинаров по проведению антикоррупционной экспертизы», «Подготовка экспертов по вопросу проведения антикоррупционной экспертизы» , «Изучение  практики применения антикоррупционной  экспертизы в других регионах, формулирование  предложений  по ее применению в муниципальном образовании», «Внесение изменений  в регламенты нормотворческой  деятельности  в целях включения антикоррупционной  экспертизы».   Основой пункт -  «Проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов муниципального образования»  формулируется во многих вариантах. В качестве исполнителей называется   уполномоченный  орган, привлеченная специализированная организация, общественные организации. Кроме правовых  актов  называются также нормативно-правовые акты, договора и соглашения, заключаемые от имени администрации муниципалитета, инвестиционные проекты, предусматривающие привлечение средств местного бюджета.  Кроме экспертизы документов  иногда предусматривается экспертиза их проектов.

В одной из программ предложено выполнить «Анализ нормативно-правовых документов района с целью  усиления их аникоррупционного потенциала». Работа   весьма полезная, но требующая значительных ресурсов.  При этом  ожидаемый результат  трудно  измерить («совершенствование нормативно-правовой  базы противодействия коррупции» ), в результате этот пункт антикоррупционной программы  сам становится коррупциогенным .

Достаточно часто в программах встречаются  предложения по созданию регламентов  предоставления муниципальных услуг: «Создание реестра сфер деятельности  структурных  подразделений  муниципального образования    с повышенным  риском коррупции (исполнители - привлеченные  специализированные  организации, уполномоченный  орган программы) , «Разработка  и утверждение административных  регламентов для отраслей с повышенным риском коррупции»,  «обеспечение  через средства массовой информации  информирования  населения о практике административных  процедур», «Анализ действующих  административных  регламентов», «Анализ жалоб граждан, подготовка  предложений  по изменению  административных  процедур».  Интересно, что в одном из типовых  планов (рекомендованных  властями субъекта  РФ)  «разработка  административных регламентов предоставления  услуг по полномочиям муниципального образования»  не имеет срока исполнения.  Дело в том, что разработка регламентов - дело весьма трудоемкое и тонкое.  Плохой регламент может принести вреда  (взяток) больше, чем его отсутствие.  В связи с этим следует очень осторожно относиться к тиражированию   пункта об административных регламентах в  антикоррупционных программах.

Общепризнано и подтверждено милицейской статистикой, что  распределение муниципальных заказов - одна из самых  коррумпированных сфер в муниципалитетах.  Естественно, что

этому вопросу уделяется  значительное внимание в антикоррупционных программах.  «Проведение анализа эффективности  закупок (сравнение закупочных и среднерыночных цен)»,  «Утвердить методику  проведения анализа эффективности  закупок»,  «Оценка соответствия  максимальной  установленной  цены и цены победителя конкурса», «Анализ исполнения контрактов (выявление  расходов, неэффективных для бюджета)», « Контроль за проведением конкурсов»,  «Разработка и утверждение  административного регламента контроля за соблюдением  антикоррупционных  требований  при проведении  закупок», «Изучить практику организации  конкурсов, разработать  меры по совершенствованию контроля (исполнитель -  финансовый отдел администрации)», «Анализ изменения стоимости теплоэнергии за последние пять лет  с учетом практики других городов»,  «Приобрести системы аудио и видео записи для обеспечения  собственной  безопасности муниципальных служащих  при выполнении  служебных  обязанностей, связанных с организацией и проведением торгов с целью исключить провокации коррупционного  характера», «Увеличение  процента аукционных  торгов в общем объеме размещенных  заказов», «Размещение  в интернете   информации  о результатах  рассмотрения  жалоб на действия(бездействие) муниципальных  заказчиков, уполномоченного  органа, конкурсных, аукционных, котировочных комиссий», «Внедрение и применение современных  электронных технологий при размещении  муниципальных заказов»,  «Организация  повышения профессиональной  подготовки  сотрудников, занятых в сфере размещения  муниципального  заказа».   Важно, к что к исполнению аналитических работ (сопоставление закупочных и рыночных цен)  в некоторых муниципальных образованиях привлекают   объединения предпринимателей (например,  районную торгово-промышленную палату).     Несмотря на неплохую накопленную практику,  еще не использованы возможности  местного регулирования процесса муниципальных закупок, предоставляемые  муниципалитетам федеральным законодательством, нет примеров создания специализированных органов и очень редки примеры сотрудничества с бизнес-ассоциациями.

Еще одна криминализированная сфера муниципального управления - распоряжение собственностью муниципалитета.   Крупнейшие коррупционные скандалы в муниципалитетах связаны с   распоряжением  землей, недвижимостью, приватизацией.  Однако   острота проблемы пока не привела к созданию механизмов противодействия.   «Утверждение  процедуры информирования  граждан через средства массовой информации  и интернет  о возможной  аренде недвижимого имущества, земли, о результатах  приватизации, о предстоящих  торгах», «Анализ результатов  аренды  муниципального имущества», «Провести  инвентаризацию  муниципального  имущества  с целью выявления  имущества, не используемого  для реализации полномочий муниципального образования» -  вот и весь список используемых мер.    Учитывая, что степень прозрачности процедур в сфере распоряжения имуществом  напрямую связана с уровнем деловой коррупции, следует ожидать  противодействия  со стороны заинтересованных групп  любым попыткам  усилить данный раздел программы.

Кроме перечисленных мер ограничения возможностей для коррупции, в программах предлагается: «Регулярно проводить  оптимизацию и конкретизацию полномочий органов местного самоуправления  и их работников», «Внедрение механизма  управления по целям».   Задачи эти связанные, поскольку целевое управление автоматически влет за собой оптимизацию структуры.  Однако следует понимать, что   внедрение   управления по целям - непростая управленческая задача,  требующая ресурсов и соответствующих масштабов.

Кадровая работа

Программные мероприятия   в разделе «кадровая работа»  складываются  из специальных (антикоррупционных) мер в отношении служащих  и общих,  связанных с организацией системы управления общественным  механизмом.

Общие  меры по организации кадровой работы включают: «Организация  проверки достоверности данных при проведении конкурсов на замещение должностей  муниципальной службы», «Создание механизма обмена информацией  с правоохранительными органами  при проверке лиц, замещающих  должности муниципальной службы»,  «Формирование  постоянного  кадрового  резерва»,  «Формирование  кадрового  резерва на конкурсной основе», «Обеспечение участия независимых экспертов при проведении  аттестации», «Размещение  в средствах массовой информации  решений  о кадровых вопросах по руководящему составу»,  «Проведение ревизии должностных инструкций в целях конкретизации должностных функций, прав и  обязанностей муниципальных служащих, устранения расплывчатых и неточных формулировок, внесение (при необходимости) изменений в должностные инструкции и трудовые договоры (соглашения)».

Есть в некоторых программах  и важные новации: «Внедрить в практику механизм ротации муниципальных служащих», «Разработать  критерии оценки деятельности муниципальных служащих», «Разработка служебных контрактов на определенный срок, включающих  дополнительные  ограничения и  регламентирующие обязанности».

В  соответствии с требованиями  федерального  законодательства  создаются специальные комиссии по кадровым вопросам:  «Разработать и утвердить положения о комиссии по конфликту интересов» (вариант названия комиссии  - «по вопросам  этики и урегулирования  конфликта  интересов»).  Комиссии эти пока не имеют практики реальной работы, однако в скором будущем следует ожидать, что в соответствующих разделах программ появятся  предложения, связанные с  развитием  этого института.

Очень многие  программы содержат  пункты о специальной антикоррупционной подготовке муниципальных служащих  и депутатов и создании на муниципальной службе обстановки неприятия коррупции:  «Проведение  семинаров и тренингов для муниципальных служащих (исполнители - привлеченные специализированные организации)», «Организация и проведение совещаний с разъяснением сущности коррупции, ее аморальности, негативного влияния на экономическую и политическую обстановку в районе, с освещением выявляемых фактов коррупции», «Активизировать деятельность комиссии по депутатской этике представительного  органа муниципального  района (исполнитель - глава муниципального образования, срок  - постоянно)».

Нередко  упоминается этический кодекс и правила служебного поведения: «Разработать и утвердить  правила этического  поведения  служащих»,    «Внедрение  правил служебного поведения муниципальных служащих» , «Разработать и принять  кодекс этики и поведения муниципальных служащих», однако  судя по формулировкам, у разработчиков нет четкого понимания различий между добровольным этическим кодексом и обязательными правилами поведения служащего.

Кадровый раздел программы включает    меры по реализации  механизма  специальных ограничений:  «Осуществление  проверок соблюдения  ограничений»,   « Разработка механизма  осуществления  служебных  проверок должностей, подверженных  коррупционному  риску»,  «Разработать  порядок уведомления муниципальными служащими  о фактах коррупции, ставших им известными» , «Анализ сведений  о доходах  и имуществе муниципальных служащих и должностных лиц», «Формирование  перечня должностей, подвергающихся  риску коррупции (исполнители  - привлеченные специализированные организации)», «Разработка  и включение  в контракты  должностей, подвергающихся  коррупционному риску, специальных  условий  и ограничений».

Введение системы ограничений  подразумевает и соответствующие льготы,  которые   сделают привлекательной  работу муниципального руководителя несмотря на  введенные ограничения: «Формирование  системы мер дополнительного  стимулирования муниципальных служащих, , подвергающихся  коррупционному риску (компенсационный  пакет)».     Термин «компенсационный пакет» эксперты считают неудачным,  поскольку многие  воспринимают  пакет стимулирующих мер  как компенсацию за «неполученные взятки»,  поэтому, на наш взгляд ,  по возможности следует его избегать.

Система положительной  мотивации важна для всех служащих (не только для тех, кто подписался на добровольное ограничение своих прав), в  некоторых  программах  этому вопросу уделено внимание: «Внедрить системы материального стимулирования муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий  на основе достижения показателей эффективности и результативности их деятельности», «Разработать  систему мер поощрения  муниципальных служащих  по итогам года за безупречность и эффективность исполнения своих обязанностей»,  «Разработать  систему  дополнительных  мер  материального  стимулирования общего порядка для муниципальных служащих, замещающих коррупциогенные (так в тексте!- ВБ) должности, с учетом эффективности и качества их работы, а также пропорционально потенциальным рискам коррупционных  проявлений», «Подготовить  предложения  по увеличению  денежного содержания  и пенсионного обеспечения  муниципальных  служащих».

Обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления

Один из самых эффективных способов  противодействия коррупции - обеспечение максимальной прозрачности деятельности  чиновников.   В этом направлении уже создан довольно большой программный  инструментарий  .

Очень распространенным  является создание «горячих  линий» и «телефонов доверия» в различных модификациях. Невысокая  эффективность  этих мер давно доказана, тем не менее разработчики программ  возлагают на них большие надежды,  в каждом антикоррупционном плане  они упомянуты:  «Организация  дополнительных  каналов связи для приема обращений  граждан (электронные  почтовые ящики, ящики для писем в присутственных  местах)», «Создание  постоянно  действующей  горячей линии для сообщений  о попытках и фактах получения  взяток», «Организация  телефона доверия, сайта в сети интернет для сообщения  об известных  фактах коррупции»,  «Создавать  постоянно  действующие  каналы связи руководителей  с населением (выездные приемы, прямые и горячие телефонные  линии, интернет- приемные и др.)»,  «Размещение книги жалоб и предложений  для отзыва о качестве услуг»,  «Создание  специального  электронного  почтового ящика  «противодействие  коррупции» на сайте  администрации  для приема анонимной  информации  о фактах коррупции».

Часто в программных мероприятиях пишутся очевидные вещи, предлагаются  действия, которые и так выполняются или должны выполняться, например : «Обеспечение  регулярного  участия должностных лиц органов местного самоуправления  в программах телерадиокомпаний  и размещение информации  в печатных  изданиях с целью доведения до населения города социально-значимой информации»,  «Создать  систему отчетов должностных  лиц в интернете, в средствах массовой информации , на собраниях  граждан», «Публикация  нормативно-правовых актов  в информационном  бюллетене».

Уже набили оскомину разговоры о необходимости обеспечить желающим  доступ к  информации  о деятельности органов местного самоуправления.  Вопрос, связанный с реализацией основных принципов  функционирования общественной системы вообще и местного самоуправления в частности,  возможно будет в конце -концов решен в рамках антикоррупционных программ: «Разработка  и утверждение  процедуры ознакомления  граждан с документами, отражающими  деятельность органов местного самоуправления», «Принятие нормативно-правового акта  о порядке предоставления  по запросам граждан  информации  о деятельности  органов местного самоуправления», «Изучить практику исполнения Федерального закона  «О порядке обращения граждан» на территории муниципального образования».

Большой интерес вызывают меры, связанные с использован нем возможностей сети Интернет. «Публикация в интернете административных регламентов», «Публикация в сети Интернет должностных инструкций», «Публикация сведений  о структуре и деятельности органов  местного самоуправления, времени приема граждан, нормативно-правовых актов, порядка обжалования действий должностных  лиц», «Создание  интернет- страницы  для отзывов   о качестве  работы различных  подразделений» , «Использовать интернет для информирования  общественности  о деятельности органов  местного самоуправления  и обеспечения  доступа к общественно-  значимой  информации».   В последнем случае возникает резонный вопрос - а кто определяет, какая информация  -  общественно-значимая?  И насколько значимы другие перечисленные выше виды информации? Попутно возникает техническая проблема - кто-то должен оперативно размещать в сети  актуальную информацию.  Проблемы снимаются при выборе  более радикального решения : «Внедрить систему электронного документооборота и делопроизводства в структурных  подразделениях  администрации  района».

Воспитание неприятия коррупционного поведения

Меры  по созданию иммунитета к коррупции  сложны в реализации, но имеют долгосрочный эффект.   Разработчикам пока неясно, что нужно предпринимать в этом направлении, поэтому в  программах формулируются  скорее идеи, «полуфабрикаты»: «Разработать  просветительские  антикоррупционные  программные  мероприятия», «Разработать  и внедрить  мероприятия,  направленные  на усиление антикоррупционной  составляющей  при преподавании  в образовательных  учреждениях  района», «Разработать  и внедрить  меры по повышению квалификации  педагогических  кадров образовательных  учреждений, реализующих  преподавание общественных  дисциплин», «Разработка  плана мероприятий по обеспечению  информированности  граждан о своих правах и обязанностях», «организация  системы антикоррупционного  обучения на всех уровнях образования, а также гражданского просвещения».

Довольно распространенное мнение -  антикоррупционное воспитание надо начинать со школ: «Проведение  районного конкурса среди сотрудников  образовательных  учреждений  «Против коррупции  через образование», «Провести конкурс школьных исследовательских  работ «Россия без коррупции»».

Более абстрактный характер носят меры просветительского характера, нацеленные на широкий круг граждан:  «Ежегодные  конкурсы среди журналистов  и других  творческих работников  на публикации и выступления  по  антикоррупционной  тематике», «Подготовить  и провести на телевидении  программы по правовому просвещению населения», «Организация  и проведение конференций, семинаров, круглых  столов в целях формирования  в обществе нетерпимого отношения  к коррупции», «Издание  и распространение  брошюр и буклетов, содержащих  антикоррупционную  пропаганду  и правила поведения в коррупционных  ситуациях».

Информационная кампания

Для успеха реализации программы противодействия коррупции  важно обеспечить  широкое  обсуждение в обществе проблемы  коррупции и мер противодействия ей.  Комплексного видения  роли и места информационной компании  пока нет  в действующих  программах, однако отдельные ее элементы «нащупываются» эмпирическим методом: «Информирование населения о работе  дополнительных  каналов связи  для сообщений о коррупционных правонарушениях», «Постоянные  рубрики  и разделы по антикоррупционной тематике в местных  средствах массовой информации, проблемные  выступления  и целевые передачи на телевидении и радио», «Ежеквартальный  выпуск тематической полосы в районной газете», «Открытие рубрики для разъяснения действующего  законодательства (совместно  с правоохранительными органами)», «Публикация  цикла статей, репортажей с рекомендациями гражданам в случае нарушения  их прав», «организация  круглых столов, пресс-конференций, брифингов , прямых линий по вопросам  противодействия  коррупции с участием  должностных лиц исполнительных  и представительных  органов и правоохранительных органов».

Некоторые из предлагаемых мероприятий  имеют  вполне прикладной характер: «Размещение  в средствах массовой информации  итогов расследований  по фактам коррупции  должностных  лиц», «Через СМИ  вести разъяснительную  работу с населением, направленную  на более эффективную реализацию нормы УК  об освобождении лица, давшего взятку от уголовной ответственности в случае добровольного  сообщения  об этом уполномоченному  органу».

Отдельно стоит упомянуть мероприятия  по созданию социальной рекламы,  затратные и малоэффективные:  «Создание  и размещение  социальной  рекламы антикоррупционной  направленности», «Проведение  конкурсов на лучшие проекты антикоррупционной рекламы для использования  в СМИ», « Изготовление и размещение средств наглядной антикоррупционной агитации и пропаганды (плакаты, буклеты) в зданиях мэрии».

В этот же раздел условно включим и вопросы взаимоотношений местных властей со средствами массовой информации: «Ежегодно обобщать   результаты  реагирования  на факты публикаций в СМИ» , «Анализ публикаций, жалоб и обращений  граждан в газету с точки зрения сведений о коррупционных  правонарушениях», «Назначить ответственного  за обеспечение  доступности информации  для населения через средства массовой информации  о деятельности  органов  местного самоуправления».

Развитие общественных институтов

Раздела с таким названием пока нет в действующих и типовых программах,  однако некоторые мероприятия в принципе можно  отнести  к этому направлению.

Есть в программах редкие упоминания специализированных  контрольных органов местного самоуправления,   созданных вообще-то с целью системного противодействия коррупции.  При этом нет речи об усовершенствовании этого института,  но  сам факт включения их в  реализацию антикоррупционной политики уже радует:  «Обеспечение  деятельности контрольного органа  муниципального образования, направленной  на выявление  коррупции  в отраслях  здравоохранение, культура, социальная защита, малый бизнес, реализация  национальных  проектов».

Иногда программные мероприятия почти революционны:  «Подготовить  оптимальную структуру администрации муниципального образования», «Прорабатывание  вопроса о применении аутсорсинга  - механизма  выведения определенных видов деятельности (функций) за   рамки полномочий органов местного самоуправления».

Есть примеры совместных  действий  с  федеральными и региональными структурами: «Разработать  совместно с органами военного управления механизм по исключению  коррупционной составляющей при принятии решений медицинскими комиссиями в ходе проведения призыва граждан на военную службу (исполнители - председатель  призывной комиссии, военный комиссариат)», «Содействовать организации выездных приемов регионального уполномоченного по правам человека».

Достаточно большое внимание уделяют разработчики  программ  взаимоотношению с общественными организациями: «Проведение  семинаров и тренингов для общественных  организаций  -  формирование  навыков антикоррупционного  поведения»,  «Проведение  круглых  столов с  участием  представителей  общественных  организаций»,  « Проведение круглых столов, семинаров и конференций по проблемам противодействия коррупции в городском округе, с участием некоммерческих организаций, общественных объединений, депутатов всех уровней, ученых, практиков».

Иногда  при этом речь заходит дальше традиционных семинаров и круглых столов: «Разработка  условий по взаимодействию общественных организаций   и администрации муниципального образования  по повышению  уровня информированности населения  и обеспечения общественного  участия в выполнении  антикоррупционных  мероприятий»,  «Подготовка  предложений  по расширению общественного  контроля за использованием  средств городского бюджета ( исполнитель - контрольно-счетная палата)».

Постепенно входит в обиход понятие «общественная экспертиза»:  «Разработка  и внедрение механизмов общественной экспертизы социально-значимых решений органов местного самоуправления», «Создание общественного  совета по проведению общественной  экспертизы принимаемых  социально-  значимых  управленческих  решений и административных  регламентов», «Разработать положение об общественной экспертизе», «Принятие Положения о порядке согласования градостроительных  решений (ввести процедуру   гласного обсуждения )».

Очень важная, на наш взгляд, мера  (правда,  не очень четко сформулированная) - «Оказание поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции».

Особняком стоят мероприятия, связанные с бизнес- сообществом:  «Организация семинаров  для предпринимателей  для разъяснения федерального  и областного  антикоррупционного  законодательства», «Организация  круглых  столов для предпринимателей  о ходе реализации  программы, обобщение и распространение позитивного опыта антикоррупционного  поведения среди субъектов предпринимательства».

Более «весомые» пункты, как правило, появляются в программе с подачи самих предпринимателей: «Создание  общедоступной  информационной системы для обеспечения субъектов малого и среднего бизнеса   информацией  о порядке распоряжения  муниципальным  имуществом, перечне объектов для приватизации и аренды»,  «Социологические  опросы представителей малого, среднего  и крупного бизнеса  по вопросу  взаимоотношений  с надзирающими, контролирующими   и другими органами,  анализ данных о фактах  избыточного административного  давления на предпринимателей».

Особо выделим важный пункт : «Обеспечение  участия координационных  органов малого и среднего  предпринимательства  в принятии решений о передаче прав владения и пользования  муниципальным  имуществом».

Измерить меры

Большинство рассмотренных нами программ  содержат  неумелые формулировки программных мероприятий.  Отсутствие навыков  составления программ  приводит к  тому, что в текстах преобладают фразы, больше похожие на лозунги, типа :  «Реализация прав граждан на получение достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления города», или : «Организация работы по разъяснению населению мер, предпринимаемых органами местного самоуправления города в сфере противодействия коррупции, форм и  методов коррупционных проявлений, социальной опасности коррупции для формирования гражданского общества и социально-экономического развития страны».    Исполнителями в этих пунктах отмечены Глава города  и  Администрация города, срок - «постоянно».  При такой постановке вопроса несложно будет подыскать к отчету  какие-то примеры выполнения этих пунктов.  Но  если говорить  серьезно, говорить о решении проблемы коррупции  -  как спросить  за выполнение этих пунктов? Как измерить  эффективность их исполнения?

К сожалению, такие вопросы возникают при чтении каждой программы.  «Проводить изучение причин коррупции, выявление механизма коррупционных сделок, анализ факторов, способствующих коррупции», исполнителем указана Администрация района (во взаимодействии с правоохранительными органами - по согласованию), срок 2009-2012 года (то есть весь срок программы).    Какую задачу должны решить исполнители этим пунктом? К какой цели они  идут?  Удовлетворить свое любопытство, узнать причины и механизмы коррупции?  Какими способами собираются они проводить изучение?  Какие ресурсы для этого понадобятся? Кто именно в администрации будет этим заниматься?  Что будет  результатом  этой работы?  Как можно будет оценить качество работы (давать премию исполнителем или не давать)?

Казалось бы, всем известно  о том,  что каждое мероприятие не только должно иметь срок и ответственного, но  и должно быть измеряемым. Разработчикам программ -  точно известно.  Напомним, что слово мероприятие родственно словам мера,  измерить. И первоначальный смысл его был именно в этом.  Намерение - значит  примерка.    Вы заранее измеряете объем предстоящей работы, оцениваете, как вы ее будет делать.

Типовые документы часто тоже  используют лозунги вместо указания конкретных мероприятий: «Контроль за соблюдением муниципальными служащими законодательства о муниципальной службе», «Внедрение информационно-коммуникационных технологий в процессы предоставления муниципальных функций и услуг, связанных с повышенным риском коррупции, в целях снижения персональных контактов муниципальных служащих с получателями муниципальных функций и услуг».    Эти правильные по сути мысли требуют доработки и детализации до уровня программных мероприятий.

Следует также отметить, что многие программы грешат включением  в  мероприятия текущей работы:  «Проведение  аттестации муниципальных служащих в соответствии с установленными сроками», «Проводить мероприятия, направленные на выявление должностных преступлений, в том числе взяточничества в учреждениях, предприятиях, организациях района». Исполнители - правоохранительные органы.  Отметку «по согласованию» при этом можно было  не ставить - ведь это же их прямая обязанность!

Некачественная работа над программой приводит иной раз  к появлению  откровенных глупостей, как то: «Проведение мониторинга мер, принимаемых  органами местного самоуправления города  по противодействию коррупции».  Можно догадываться, что какое-то из подразделений  мэрии взялось делать подшивку газетных статей об антикоррупционных  шагах администрации,  назвав эти действия модным словом «мониторинг», но получилось -то смешно и очень  нелестно для исполнителей  программы,  которые  как бы  собралась изучать свои собственные действия.

Обозначение цели

Современный смысл слова «мероприятие»  в словаре Ожегова определяется так: «организованное действие или совокупность действий, имеющих целью осуществление чего-нибудь».  Ключевые слова в определении -   «имеющих целью».  Определение мероприятия в узком смысле в нашем случае :  «Мероприятия по реализации программы - совокупность действий, направленных на достижение целей бюджетной целевой программы, установленных Паспортом программы» .   В общем -то суть та же.

Обеспечить  соответствие  программных мероприятий поставленным целям  -  задача еще более сложная, чем   добиться измеряемости  результатов.

Процитируем раздел «цели» нескольких программ:

- «Противодействие коррупции»,

-  «Устранение причин, порождающих коррупцию, противодействие условиям способствующим ее  проявлениям, формирование единой политики масштабной борьбы с коррупцией в городе»,

- «Проведение эффективной политики по предупреждению коррупции на уровне местного самоуправления; снижение уровня коррупции, ее проявлений во всех сферах жизнедеятельности сообщества; укрепление доверия жителей муниципального образования к местному самоуправлению; активное привлечение общественных организаций и средств массовой информации к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления»Ю

- «Создание системы  мер по предупреждению коррупционных действий на территории муниципального  района; снижение уровня коррупции, ее влияния на активность  и эффективность деятельности органов местного самоуправления, повседневную  жизнь граждан на территории муниципального района; обеспечение защиты прав и законных интересов граждан                      и общества от проявлений коррупции».

Мы видим, что в качестве целей зачастую обозначаются средства ее достижения, целью обозначают процесс,  на уровень цели поднимаются частные  задачи.

Еще хуже обстоят дела с выделением промежуточных, подчиненных  целей - их просто нет.  Как следствие,  задачи программы, неясно как определенные,  не соответствуют заявленным целям,

не обеспечиваются  измеримыми показателями и превращаются по сути просто в направления  («Обеспечение  прав граждан  на доступ  к информации», «Формирование нетерпимого  отношения  к проявлениям  коррупции»), либо в сложное мероприятие («Организация  и осуществление  контроля за исполнением  муниципальными служащими  установленных ограничений»,  «Внедрение механизмов экспертизы нормативно-правовых актов на коррупциогенность»).

Потерянные на уровне задач целевые ориентиры, естественно, отсутствуют  на уровне мероприятий,  вследствие чего  мероприятия не соотносятся с перечисленными задачами.  Заявленные в текстовой части программы благие  намерения никак не реализуются в разделе программных мероприятий, и , наоборот,  в списке действий появляются проекты, не вытекающие из заявленных задач.  Не имеющие заданных целевых ориентиров мероприятия  почти невозможно оценить, поэтому внедрить механизмы оценки эффективности  по отдельным направлениям  и исполнителям становится невозможно.

В некоторых программах обозначены индикаторы, характеризующие эффективность реализации программы вцелом, например в одной из программ   в качестве показателей эффективности приведены :  «Доля нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления  района и проектов нормативных правовых актов, по которым проведены экспертизы на коррупциогенность», «Оценка гражданами уровня информационной прозрачности деятельности органов местного самоуправления района(по результатам социологических исследований)», «Количество граждан и юридических лиц, воспользовавшихся «горячей линией» для передачи сообщений о фактах коррупции (динамика обращений)».  Очевидно, что данный набор показателей  не соответствует многим заявленным в программе мероприятиям,  следовательно, их  результативность ставится под угрозу (у специалистов по стратегическому планированию в ходу  поговорка «что измеряем - то и получаем»).

Помимо названных, в программах используются следующие показатели эффективности:

- число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц структурных подразделений Администрации муниципального района;

- количество ( как вариант - доля) граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции;

- уровень удовлетворенности заявителями качеством и доступностью муниципальных услуг;

- уровень информационной прозрачности деятельности Администрации муниципального района и администраций поселений муниципального района;

- число нормативных правовых актов и их проектов, прошедших антикорупционную экспертизу;

- охват населения программами антикоррупционного образования и антикоррупционной пропаганды в районе.

-  объем коррупционных рынков (с разделением на отдельные сферы: бюджетный процесс, размещение муниципального заказа, распоряжение муниципальной собственностью и др.);

- доля контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, по которым проводится сравнительный анализ закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию;

- доля муниципальных служащих, в отношении которых проводилась проверка соблюдения ими ограничений, установленных законодательством о муниципальной службе, и представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- уровень эффективности антикоррупционной экспертизы (отношение  количества норм, в которые внесены изменения по предложениям, выработанным в результате проведения названной экспертизы, к количеству норм, в которых выявлены коррупциогенные факторы),

- Уровень информированности граждан и субъектов предпринимательской деятельности о мероприятиях по реализации Программы ( по результатам опросов),

- Количество посещений Интернет-страницы, посвященной мерам по реализации Программы.

Механизмы реализации

В значительной степени  успех (или неуспех) программы определяется правильно построенным механизмом ее реализации.

К сожалению,  используемые  в большинстве действующих программ механизмы  трудно назвать  правильными:   исполнителем программы чаще всего определена Администрация муниципального образования, контроль осуществляет Глава этой же Администрации ( иногда контрольные функции разделяются, «общий контроль осуществляется Главой муниципального образования, непосредственный контроль -  руководителем аппарата», что не меняет сути проблемы).

Сложности  с распределением ответственности начинаются еще на этапе разработки программы, когда Заказчиком программы выступает Администрация, разработчиком - она же.

Действующая редакция бюджетного кодекса РФ предусматривает, что «Долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств ... местного бюджета, утверждаются .... местной администрацией муниципального образования» (Ст. 179 БК РФ).  Не вдаваясь в обсуждение коррупциогенности  этой нормы, примем как факт, что по формальным требованиям, заказчиком программы должна выступать  Администрация  муниципалитета.  Однако в соответствии со ст. 35 п. 10-4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении»  находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.    Можно спорить, является ли противодействие коррупции развитием или нет (мы бы рекомендовали во избежание споров назвать  документ «программа противодействия коррупции и развития муниципального управления»),  но в любом случае в соответствии с тем же бюджетным кодексом «представительные органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов».  Напомним также , что  «объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается решением  о бюджете в составе ведомственной структуры  расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу». Таким образом,  окончательное решение об утверждении программы  (точнее, о выделении средств на ее реализацию) остается за депутатами.

Получается, что у программы «два ключа». До  утверждения руководителем администрации ее  должны  рассмотреть  депутаты (принятое представительным органом решение можно  сформулировать мягко: «одобрить»).  В таком варианте можно будет согласиться с  ролью Администрации как заказчика программы.

Однако из этого следует, что  Администрация как таковая не должна быть  ни  разработчиком, ни исполнителем программы.    Правильное решение - создание специального органа  либо закрепление этой функции за одним из существующих подразделений администрации.  Учитывая, что программа носит комплексный характер, логично создание специальных рабочих групп  для разработки и исполнения программы.

Учитывая, что  исполнители программы так или иначе находятся в составе администрации, контроль за ходом реализации программы  правильней было передать  внешнему органу (специальной депутатской комиссии, координационному  совету по противодействию коррупции, общественной  палате и  т.п.).  При этом нужно помнить, что  Бюджетный кодекс  требует:   «по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются ...  местной администрацией муниципального образования».

Действующие программы как правило весьма скромны по расходам, достаточно серьёзные программные бюджеты  могут себе позволить только большие города, но и те на порядок меньше  средств, которые выделяют на аналогичные  программы региональные власти.

Пока местные администрации экономят на  противодействии коррупции , избегают  реальных действий, ссылаясь на недостаток средств.     По аналогии с  расчетами счетной палаты можно предполагать огромную эффективность  программы даже в денежном измерении (при том, что основные выгоды программы  трудно измерить в рублях).

В одной из типовых программ   в разделах, предусматривающих привлечение  подрядных специализированных  организаций, указаны  примерные расходы: социологическое исследование  150 тысяч рублей,  разработка списка отраслей  с повышенным риском коррупции - 80 тысяч рублей, разработка перечня должностей, наиболее подверженных коррупции - 100 тысяч рублей, антикоррупционная экспертиза нормативного  акта - 20 тысяч рублей , проведение обучающих семинаров по антикоррупционной экспертизе, семинаров для муниципальных служащих и тренингов для общественных организаций по формированию навыков антикоррупционного поведения - по 100 тысяч рублей,  создание интернет -страниц  по антикоррупционной тематике  - 30 тысяч рублей, издание брошюр с  антикоррупционной пропагандой и  правилами поведения  в коррупционных  ситуациях - 100 тысяч рублей.

Публичность, синергия, эффективность, адаптивность

Есть несколько важных принципов, которые необходимо соблюсти при создании муниципальной программы противодействия коррупции:

- Широкое гражданское участие и информационная открытость. Согласованную позицию местного сообщества в отношении взяточничества можно выработать лишь применяя специальные методы вовлечения жителей в процесс создания программы, обеспечивая постоянное информирование граждан о всех нюансах работы. Кроме того, активные граждане - важный и недорогой ресурс создания и реализации программы.

- Эффективность. Общественные ресурсы не безграничны, программные мероприятия должны давать максимальный эффект при минимуме затрат. Разработчикам программы необходимо определить приоритетные направления по оптимальному соотношению важности и достижимости задачи.

- Адаптивность. Взяточники умеют подстраиваться под изменившуюся ситуацию, приобретая устойчивость к антикоррупционным действиям и придумывая новые способы вымогательства. Вывод - нужна постоянная самонастройка антикоррупционной системы, программа должна содержать механизмы, а не однообразные схемы действий.

- Системность. Эффект от комплексной программы больше, чем сумма результатов действий различных ведомств, отвечающих за противодействие коррупции. Синергия действий обеспечивается за счет создания новых связей внутри местного сообщества, информационных и организационных.

К сожалению, эти принципы в очень малой степени  реализованы в действующих программах. Видимо, лучшие примеры антикоррупционных программ  пока еще создаются. В этой связи нужно уделить большое внимание анализу перспективных наработок  и информационному обмену  разработчиков программ. Необходимо создание  площадки  для обсуждения новых  методик, обмена опытом,  докладов прикладных исследований,  доступной  для представителей всех муниципалитетов.