2.      Критерии эффективности муниципальных образований

В  мае опубликованы первые доклады  местных администраций о достигнутых показателях эффективности, установленых  11.09.08  распряжением председателя правительства (Путина В.В.)  в соответствии с указом от 28.04.08, изданным  Президентом РФ (Путиным В.В).

Напомним, что тон президентского указа категоричен. Это не рекомендации, это не предложение с возможным поощрением через систему грантов, это требование  - «Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации ...».  В обществе не было широкой полемики по поводу соответствия  этого указа статье 12  Конституции РФ. В  тот момент было много других важных тем,  да и дело на первый взгляд полезное - хотя бы  под давлением президентского авторитета  добиться  минимальной прозрачности  местной власти.  Специалисты понимали также, что таким образом достаточно  быстро может быть собрана отсутствующая статистическая база о состоянии социальной сферы в  городах и районах страны, что само по себе тоже неплохо.   А некоторые эксперты даже считали, что наличие специальных показателей для  оценки эффективности муниципальной власти  позволит местным главам  выйти из-под влияния губернаторов, которые  ввели в практику муниципальную отчетность по показателям эффективности, установленным Москвой  для органов  исполнительной власти субъектов РФ в июне 2007 года.

Появившаяся  до и после публикации отчетов информация  позволяет сделать первые выводы о том, что получилось из этой идеи:  об организации процесса отчетности, о перечне используемых показателей, о полученных результатах (действиях на основе отчетов).

С.Н.Юркова, директор РНЦГМУ, А.Н.Широков, научный руководитель РНЦГМУ: В Чувашии затеяли полезное дело, но почему в статье говорится о том, что это не соревнование, непонятно. Поскольку деятельности муниципалитетов будет даваться оценка, то это и есть соревнование. Больше интересует содержательная часть, а она настораживает. Почему за основу взяты показатели деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, хотя и связанные с деятельностью органов местного самоуправления, когда существуют  показатели (президентские и правительственные) для оценки деятельности собственно органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а, кроме того, и система показателей для оценки состояния экономики и социальной сферы муниципальных образований, утвержденная Росстатом? Кстати, росстатовская система, пусть и несовершенная, гораздо ближе к компетенции органов местного самоуправления. Почему вообще взяты федеральные показатели, которые необходимы для отслеживания реализации общегосударственных задач на местном уровне, а не для оценки деятельности местной власти по решению проблем населения? Причем тут эффективность (документы формально посвящены именно ей, а фактически речь идет о результативности)? Президент Чувашии прав в том, что упрекает своих исполнителей в слепом следовании федеральным документам при решении задач не федерального уровня. Но прав он по форме, а по сути - странно. Странно, например то, что, по его мнению, надо уделить больше внимания сельскому хозяйству, в то время как компетенция органов местного самоуправления в этой сфере совершенно «размыта», к самоуправлению, как таковому, вопросы сельского хозяйства имеют отношение самое отдаленное, а механизмы поддержки сельского хозяйства у органов местного самоуправления почти полностью отсутствуют. По известной нам практике (достаточно широкой) соответствующие отраслевые органы местных администраций заняты исключительно составлением «сводок», а иногда также пытаются себя вести как бывшие партийные органы (имеются в виду сельскохозяйственные отделы райкомов КПСС), впрочем, безрезультатно.

В общем, если и заниматься оценкой результативности (а можно и эффективности, но она определяется иначе) деятельности органов местного самоуправления, то надо очень внимательно подходить к системе частных показателей и методике интегральной оценки. Мы такой опыт имеем, поэтому можем говорить, что это вполне реально, надо только видеть конечного потребителя результатов деятельности органов местного самоуправления - население муниципальных образований - и тогда нормальная, а не формальная система и методика складываются.  Если же подходить к этому вопросу так, как подходят чувашские чиновники, то мы будем продолжать «выстраивать» муниципалитеты под  ведомственные интересы (что обычно неплохо получается), забывая о людях и их ежедневных потребностях, за удовлетворение которых местные власти и должны, в первую очередь, отвечать.

Независимо от того, что написано в нормативных документах, губернаторы по-максимуму  спросят с глав муниципальных администраций  за показатели, определяющие их (губернаторов) оценку. А  рычагов у них для этого достаточно. Кстати, в Указе «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»  часто встречаестся слово «муниципальный», что дает формальный повод  губернаторам   спросить «по цепочке» с нижестоящего (фактически) главы.

Интересно, что некоторые главы районов  берут пример с губернаторов и так же - по цепочке - определяют показатели эффективности  глав сельских муниципалитетов,  выделяя при  этом гранты муниципалитетам с лучшими показателями  (все как у взрослых - шутят в районах).

Александр Куликов, председатель правления НП «Центр инноваций» КМО РФ:

Цель президентского указа об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления заключается в выявлении неэффективных расходов и по возможности их сокращения .

Цель руководства Чувашии, исходя из опубликованной статьи, заключается в том, чтобы превратить органы местного самоуправления в отделы статистики, загрузить их сбором порой не нужной информации, и естественно, под это полномочие ресурсов выделено не будет.

В подтверждение этой позиции  можно привести  аналитический материал Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, в котором   перечислены  проблемы, связанные с подготовкой  докладов о показателях эффективности: «трудности получения ряда показателей, неподконтрольных местной администрации, от государственных органов, в т.ч. от налоговых органов, Роснедвижимости, Росрегистрации и др; продолжающиеся требования территориальных органов Росстата об оплате информации ; нестыковка набора показателей, требуемых постановлением Росстата № 88 и предусмотренных указом Президента РФ № 607 и распоряжением Правительства РФ № 1313-р;  увеличение объемов работ, связанных со сбором статистической информации, ее обработкой, формированием, подготовкой ежегодных докладов и т.д; необходимость увеличения бюджетных расходов на эти цели ; необходимость воссоздания разрушенной в 1990-е годы системы органов муниципальной статистики либо в виде отдельных структурных подразделений, либо в составе экономических или информационно-аналитических служб администраций; создание и ведение компьютерных архивов статистической информации».

Вдобавок к требованиям федеральных властей, региональные  начальники, курирующие деятельность муниципалитетов и отраслевые департаменты изобретают  свои бюрократические  правила. Например, в Хакассии,  « в помощь» муниципалам утверждено около двух десятков документов, как то: «Письмо Министерства финансов и экономики Республики Хакасия по разъяснению показателей 61 и 65 Доклада главы администрации городского округа (муниципального района)», «Методические рекомендации Министерства образования и науки Республики Хакасия по формированию показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов (муниципальных районов)», «Список ответственных исполнителей органов местного самоуправления за подготовку Доклада главы администрации городского округа (муниципального района)».

За  валом бумаг теряется смысл  и идея мероприятия.  Впрочем, по поводу смысла отчетной кампании у экспертов тоже  возникли вопросы.

Зоя Викторова, консультант по стратегическому развитию: Интерес к формированию или оптимизации действующих инструментов оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц разных уровней управления, безусловно, вызывает положительную эмоциональную оценку. Однако в этой ситуации настораживает даже не то, что такой интерес носит характер спорадических всплесков и что отсутствует системная работа для реального практического продолжения (когда формируется устойчивая обратная связь, предполагающая конкретные управленческие решения на основании результатов применения инструментов оценки эффективности), а то, что усилия в данном направлении предпринимаются фактически вслепую и потому заранее оказываются бесплодными, а, может быть, даже и негативными для развития территорий.

Весьма показательны в этом плане слова Главы Чувашии о том, что тактическая и стратегическая политика для региона и муниципалитетов будет строиться на основе показателей (то есть система показателей фактически замещает практику целеполагания), а также затянувшиеся споры в отношении критериев из области сельского хозяйства (что свидетельствует об отсутствии  согласованного видения места и роли данной отрасли в экономике региона). Вакуум в отношении стратегических приоритетов развития на федеральном уровне, который проецирует непонимание того, «куда бежать», у глав субъектов РФ и муниципалитетов, осложняющееся искаженным представлением о принципах функционирования, целях и задачах местного самоуправления и использованием подходов, практикуемых на региональном уровне  - все это приводит к мысли о том, что сегодня мы наблюдаем не более чем очередной всплеск интереса к инструментам территориального развития, пусть и эффективным.

Напомним читателям, что доклады глав муниципальных администраций должны включать не только  отчетные цифры, но и прогнозные на три года вперед.   Прогнозные цифры - это уже цели. Кто определил их значение? Кто установил, что  эти цели важнее других, не измеряемых в данном отчете?  Несомненно, что  активное местное сообщество, имеющее стратегию развития  своего муниципалитета, вынуждено будет  определять собственные показатели  эффективности. И эти показатели будут разными в разных муниципалитетах. Потому что нет двух одинаковых муниципальных образований, потому что экономическая ситуация разная, разные природные условия, разные местные традиции.   Также несомненно, что наличие двух разных  шкал оценки  есть фактор нестабильности местной власти, потенциальный источник конфликтов, вытекающих из разных требований  к местной администрации сверху (со стороны  федеральной и региональной власти)  и снизу (со стороны жителей).

Первые проблемы уже чувствуются.  Экономисты  из региональных администраций уже сводят бухгалтерию - делают обощения  отчетов.  «Высокая «кучность» показателей», «сумма баллов», «объем неэффективных расходов» -  на основании   таких  терминов готовятся предложения и оргвыводы.  Цитата из регионального рейтинга эффективности ОМСУ: «В связи с тем, что не соблюден норматив по управлению объемами  амбулаторной медицинской помощи (9,195 посещений на одного человека в год), сумма неэффективных расходов составила 99 315 тыс рублей. Объёмы неэффективных расходов управлением объемами скорой медицинской помощи составили 6 355 тыс. рублей. В 9 муниципальных образованиях  объемы скорой медицинской помощи превышают установленный норматив (0,318  вызова на одного человека в год)».  Примерно также считаются «неэффективные» расходы в образовании, в ЖКХ.  И вывод: «по итогам проведенной работы Главам МО поручено до 30 июня ...разработать план мероприятий по приведению значений показателей  в соответствие с  установленными нормативами».  Можно только догадываться, что будет с главами, которые не пожелают  сокращать количество выездов скорой помощи и  закрывать малокомплектные школы.  Согласятся ли жители с  такой формулировкой  эффективности-неэффективности  выбранной ими власти?

Валерий Кирпичников, председатель некоммерческого партнерства «Центр инноваций» КМО РФ:

Из 131-го федерального закона: «Местное самоуправление .... - .... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения .....».

Механизм «оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления», введённый Федерацией с 2009 года, предполагает проводить эту самую оценку по показателям, установленным государственной властью. Удельный вес мнения самого населения о деятельности «своих органов» в этих показателях составляет порядка 10%.  Другими словами, государство вводит порядок оценки «самостоятельной и под свою ответственность» деятельности самого населения. Оценка самостоятельных решений общих вопросов населением, объединённого совместными условиями проживания.

Источник всей власти в стране - народ (народовластие). Власть оценивает свой «источник»? Вроде бы и по смыслу, и по жизни, и по Конституции должно быть наоборот?!

Поиск «рычагов воздействия на муниципалитеты» органами государственной власти разных уровней продолжается.