межотраслевой Институт коммунальных стратегий            http://m-i-k-s.ru        #2 июнь 2009

Вы можете скачать данный текст в doc- формате (171К, 17стр)

В данном обзоре  подняты  вопросы,  в какой-то мере определяющие перспективы   развития российского местного самоуправления.  Публикуемый набор  тем   выбран  экспертами  по  степени  их «знаковости»,  исходя из того, насколько  комментируемые события  характеризуют   стратегические  направления  развития системы местного самоуправления,  выявляют потенциальные возможности  или обозначают проблемы  завтрашнего дня.

В создании этого  выпуска участвовали:  Светлана Юркова, Елена Шомина, Татьяна Федяева,  Зоя Викторова,  Александр Широков, Алексей Панасюк, Александр Куликов, Валерий Кирпичников ,   Александр Дан.  Редакторование  обзора и администрирование  проекта  выполнил  Вадим Бондарь, директор межотраслевого Института коммунальных стратегий  (http://m-i-k-s.ru).

Наши читатели вправе рекомендовать потенциальных авторов -   участников  проекта.  Мы заинтересованы в привлечении  экспертов, имеющих опыт работы в консалтинговых кампаниях, специализирующихся  на вопросах организации  публичного сектора, журналистов, пишущих о  темах МСУ,  исследователей, работающих над  проблемами  развития муниципальной экономики, градостроительства,  коммунальных и транспротных систем,  муниципального управления. Большинство  наших экспертов имеют опыт работы по  организации  МСУ на выборных должностях или  в органах исполнительной власти.  Регламент  взаимодействия участников  опубликован здесь.

Читатели также могут предложить темы для обсуждения, которые на их взгляд являются несиюминутно -важными (мы не обсуждаем «горячие» новости, поскольку считаем, что большое видится на расстоянии).

1.      Укрупнение муниципалитетов

Тема активного государственного  вмешательства  в дела  местных сообществ, поднятая нами в прошлом обзоре ,  получила новое продолжение.    Многих экспертов близко задело выступление заместителя министра финансов по вопросу  укрупнения муниципальных образований.

Алексей Панасюк, главный консультант аппарата комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ:  Идея сокращения числа муниципальных образований не нова. Однако полагаю, что проблема не в самой процедуре объединения или разделения муниципальных образований, изменения их статуса. На мой взгляд, проблема в критерии применения той или иной процедуры. Ни Конституция Российской Федерации, ни Европейская хартия местного самоуправления не ставят осуществление местного самоуправления на конкретной территории в зависимость от экономической самостоятельности, самодостаточности муниципального образования. Основание для изменения границ одно - мнение населения плюс местные традиции.

Другое дело, что и существующая «нарезка» муниципальных образований осуществлялась без явно выраженной воли населения с опорой только на традиции (в виде еще советского административно-территориального деления).

Минфин, с его сугубо бухгалтерским взглядом вполне можно понять, однако с такими подходами надо работать и над укрупнением регионов, многие из которых также являются дотационными.

К сожалению приходится констатировать, что жителей муниципальных образований вопросы объединения (разделения) не интересуют. Поскольку «мнение населения» отсутствует, появляются другие основания: эти ли, административные ли, какие-то другие - неважно. А важно то, что без этого пресловутого «мнения населения» местного самоуправления у нас не будет. Равно как и не будет в целом гражданского общества. И Минфин в этом не виноват.

Стоит вспомнить, что волна территориальных изменений  прокатилась по стране совсем недавно - в период внедрения новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Долгие дебаты о  средней плотности  и шаговой доступности почти во всех субъектах РФ  закончились значительным укрупнением муниципальных образований  (по сравнению с последней «советской» нарезкой сельсоветов) .  Новый же виток «реформы» уже вызвает одинаково - негативную реакцию  и  сторонников,  и критиков муниципальной реформы.

Светлана Юркова,  директор Российского научного центра государственного и муниципального управления;  Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ:

Интересная мысль [об укрупнении муниципалитетов], главное, «свежая», особенно в контексте кризиса. А когда кризис закончится (закончится  ведь? или нет?), будем обратно «разукрупнять»?

У нас, если господин Силуанов не знает, некоторые муниципальные образования по территории превышают отдельные европейские государства. Такие территории и так плохо управляемы, а в случае реализации названных инициатив будут неуправляемы вовсе.

Опять же, если это кому-то неизвестно, а уж А.Силуанову должно быть известно, подавляющее большинство российских муниципалитетов дотационно, значит, по его логике объединять нужно почти всех. А сколько бедных не объединяй, богатства на душу населения больше не станет. Так что сумма дотаций останется прежней.

Развивая его мысль до абсурда (больше-то ее развивать и некуда) и действуя в рамках законодательства, мы можем предложить следующую схему. Исходя из того, что в каждом субъекте Российской Федерации должны быть поселения и муниципальные районы (во множественном числе), надо разделить каждый субъект на два муниципальных района, а каждый муниципальный район на два поселения. Ну, еще останутся городские округа, но их не так много. С учетом количества субъектов Российской Федерации нетрудно посчитать, сколько в России будет муниципальных образований на ее поистине громадную территорию.

Оставив шутки, скажем, что кое-где кое-какие муниципальные образования объединять можно и нужно (это из наших наблюдений), но ни в коем случае нельзя рассматривать это как объективную тенденцию, генеральную линию. Иначе мы получим столь же бедную местную власть, но еще более далекую (и в прямом и в переносном смысле) от народа. Не надо только ссылаться на европейский, да и мировой опыт. Кому интересно, изучите вопрос о плотности населения и развитости инфраструктуры «там».

А напоследок - позиция Конституционного суда по этому поводу. При рассмотрении так называемого «удмуртского дела» Конституционный суд отметил, что местное самоуправление должно, по смыслу и прежде всего, осуществляться в поселениях. Известным 131-м Федеральным законом мы уже и так определили поселения как один или несколько населенных пунктов в отличие от их традиционного понимания как всегда отдельных населенных пунктов. Это было сделано сознательно, исходя из того, что действительно абсурдно наделять статусом муниципального образования каждую «микроскопическую» деревню. Не стоит идти дальше. Это уже за рамками здравого смысла.

Мы знаем Антона Германовича Силуанова как действительно грамотного специалиста в своей области (в области финансов), но финансовые методы не совсем подходят для решения вопросов территориальной организации публично-правовых образований. Будем считать, что он погорячился, или журналисты опять исказили смысл его высказываний.

Судя по тому, что разговоры   о  необходимости  укрупнения муниципалитетов  уже раздаются  с разных сторон, можно  догадываться, что эта идея не оспаривалась представителями профильного министерства и кремлевской администрацией.

Татьяна Федяева, учредитель конкурса журналистов «Власть народная»:

Я себя никак не могу отнести к высоколобым теоретикам, которые легко оперируют статьями и параграфами законов.  Может быть, потому, что, будучи более полутора десятка лет местным депутатом и работая при этом на неосвобожденной основе, никогда не имела достаточно времени и желания дискутировать на темы объединения и разъединения муниципальных образований. Участники таких обсуждений приводят весомые аргументы, почерпнутые из нормативных документов при отстаивании своей сегодняшней точки зрения, часто абсолютно противоположной тому, о чем столь же убедительно говорили вчера.

Было время в середине девяностых, когда пошло повальное объединение районов в одно муниципальное образование. Объясняли нехваткой средств, слабой управляемостью и т.д.  Потом сверху подул свежий ветер перемен - стали разделяться. Тоже очень убедительно при этом объясняя необходимость данного преобразования. А теперь снова говорим об объединении муниципалитетов, потому что у них слабая материальная база.

Можно анекдот? Старый-старый, с большой-большой бородой. Но в тему.

Снимают одного начальника, ставят на его место другого. Этот самый другой обращается к предшественнику: «Научи, как продержаться на этом месте хотя бы с твое!» . Тот говорит: «В сейфе оставил тебе три пакета. Когда совсем прижмет, достань и прочитай. Но не торопись. Начинай с первого и все выполняй, как там сказано». Начал преемник свою деятельность. Ничего не получается. Открыл первый пакет. Там: «Вали все на предшественника». Год продержался таким образом. Опять ничего не получается. План заваливается. Взял второй пакет: «Начинай реконструкцию». Еще год продержался. Опять не так. Все разваливается, народ его ни во что не ставит. Открывает третий пакет. А там: «Готовь три пакета».

Так вот. У нас второй этап, этап бесконечных реконструкций и преобразований явно затянулся. Граждане уже нисколько не верят странной власти, которая, как шулер, играющий в «очко», постоянно меняет правила игры. Они просто устали от нее.  Федеральной  власти при этом хорошо. Она от людей далека. Можно упражняться в логике и риторике. А что делать на местах? Как людям в глаза смотреть, агитируя то за белое,  то - за черное? Кто-то там, наверху, представляет, каково это тем муниципалам, у которых есть совесть?

И еще. Апеллируя  к законам и подзаконным актам, как бы было хорошо иногда обращаться и просто к здравому смыслу. Иначе получается как в народной прибаутке: « - Акуля, пошто шьешь не оттуля?  - А я еще пороть буду!»  Шьем и порем, шьем и порем. Так в бездумном и бесплодном занятии и жизнь проходит. А она короткая. И у каждого одна. Не жалко?

На наш взгляд,  тот факт, что инициативу об очередном  повороте муниципальной реформы озвучивает представитель минстерства финансов, весьма показателен.  Ведь именно Минфину была поручена заключительная часть реформы -  финансовое обеспечение переданных муниципалитетам  полномочий.  Неисполнение этой  задачи сделало бессмысленными  все  жертвы и издержки, связанные с перестройкой муниципальной сферы.

Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ:

Действительно, не в некоторых муниципалитетах, а во многих «отсутствует доходная база». Многолетнее «совершенствование» налоговой системы государства привело к фактической ликвидации местных налогов с равномерно распределённой налоговой базой. Отсутствие «доходной базы» не причина, а следствие государственных решений в этом вопросе. Эффективно всегда лечить причину заболевания.

Очередная кампания «по укрупнению» фактически перечёркивает основную цель последней из целого ряда реформы местного самоуправления. Местное самоуправление там, где есть совместные условия проживания людей, условия «общежития» на той или иной территории. Укрупнение муниципалитетов нарушает этот принцип.

Эксперты - вслед за заместителем министра финансов -  рассмотрели   идею  укрупнения муниципалитетов  в свете экономического кризиса, однако  и приведенные аргументы, и выводы  сильно отличаются от высокого минфиновского взгляда.

Александр Дан:

В информации о том, что в Свердловской области в связи с финансовым и экономическим кризисом увеличился отток населения в сельскую местность не содержится сведений о численных параметрах этого явления, которое характеризуется авторами заметки как положительный процесс.

Куда же возвращаются бывшие жители крупных городов? Если обратиться к муниципальному устройству Свердловской области, то сельским жителям отводится на территории области очень мало места - в области всего лишь 15 сельских поселений из 94 муниципальных образований. Большинство жителей проживает в городских округах и городских поселениях. В области всего 4 муниципального района. Надо полагать, в этих районах и располагаются 15 сельских поселений, а в почти 75 городских округах - по логике вещей -жители не смогут заниматься трудом, связанным с агропромышленным производством. Однако логика здесь иная - фактически в городских округах больше сельских территорий, чем в муниципальных районах. Достаточно заметить, что до 1993 года в Свердловской области существовало около 400 сельских советов. Не буду вдаваться в подробный анализ территориальных преобразований. В порядке полемики хочу поставить вопрос: «Все ли городские округа в Свердловской области в результате таких преобразований стали в экономическом отношении самодостаточны?».

А дальше обратимся к идее зам. министра финансов. Как будут объединяться сельские поселения? В том, что это будут сельские поселения, нет сомнений. Потому что именно сельские поселения на 95% дотационны. Если объединять дотационные сельские поселения с дотационными, то как в результате такого объединения можно получить недотационные? Выполнение такого условия возможно только тогда, когда будут сокращены расходы на управление (то есть содержание местных администраций). Значит, предстоит их ликвидация. Другого не дано. Что это означает? Это означает, что оформление простой справки (например, о смерти, получения дров и т.д. и т.п.) для сельских жителей станет в два раза в физическом отношении менее доступным. А что такое в два раза? Было - 10 км., станет - 20 км. Широкомасштабный процесс объединения сельских поселений предполагается провести и в Псковской области.

Стоит напомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации по Курскому делу высказался однозначно о том, что экономические и инфраструктурные факторы не могут служить критериями для установления территорий муниципальных образований.

Поставим последний вопрос для обсуждения: «Каковы должны быть критерии для того, чтобы определить размеры муниципалитета в сельской местности?». Достаточно ли тех критериев, которые установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ? Может быть сельским жителям, возвращающимся из города в деревню, совсем не нужны властные структуры в виде минимального числа муниципальных служащих (3х-4х человек)? Почему власть не сосредоточить только в городах? Может быть, действительно, развелось очень много муниципальных служащих? И незачем их содержать на селе? Кому надо - пусть едет в город!!! Но процесс, как свидетельствует информация, может приобрести устойчивость. Жители - в деревню, а муниципальные служащие - в городской округ!

2.      Критерии эффективности муниципальных образований

В  мае опубликованы первые доклады  местных администраций о достигнутых показателях эффективности, установленых  11.09.08  распряжением председателя правительства (Путина В.В.)  в соответствии с указом от 28.04.08, изданным  Президентом РФ (Путиным В.В).

Напомним, что тон президентского указа категоричен. Это не рекомендации, это не предложение с возможным поощрением через систему грантов, это требование  - «Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации ...».  В обществе не было широкой полемики по поводу соответствия  этого указа статье 12  Конституции РФ. В  тот момент было много других важных тем,  да и дело на первый взгляд полезное - хотя бы  под давлением президентского авторитета  добиться  минимальной прозрачности  местной власти.  Специалисты понимали также, что таким образом достаточно  быстро может быть собрана отсутствующая статистическая база о состоянии социальной сферы в  городах и районах страны, что само по себе тоже неплохо.   А некоторые эксперты даже считали, что наличие специальных показателей для  оценки эффективности муниципальной власти  позволит местным главам  выйти из-под влияния губернаторов, которые  ввели в практику муниципальную отчетность по показателям эффективности, установленным Москвой  для органов  исполнительной власти субъектов РФ в июне 2007 года.

Появившаяся  до и после публикации отчетов информация  позволяет сделать первые выводы о том, что получилось из этой идеи:  об организации процесса отчетности, о перечне используемых показателей, о полученных результатах (действиях на основе отчетов).

С.Н.Юркова, директор РНЦГМУ, А.Н.Широков, научный руководитель РНЦГМУ: В Чувашии затеяли полезное дело, но почему в статье говорится о том, что это не соревнование, непонятно. Поскольку деятельности муниципалитетов будет даваться оценка, то это и есть соревнование. Больше интересует содержательная часть, а она настораживает. Почему за основу взяты показатели деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, хотя и связанные с деятельностью органов местного самоуправления, когда существуют  показатели (президентские и правительственные) для оценки деятельности собственно органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а, кроме того, и система показателей для оценки состояния экономики и социальной сферы муниципальных образований, утвержденная Росстатом? Кстати, росстатовская система, пусть и несовершенная, гораздо ближе к компетенции органов местного самоуправления. Почему вообще взяты федеральные показатели, которые необходимы для отслеживания реализации общегосударственных задач на местном уровне, а не для оценки деятельности местной власти по решению проблем населения? Причем тут эффективность (документы формально посвящены именно ей, а фактически речь идет о результативности)? Президент Чувашии прав в том, что упрекает своих исполнителей в слепом следовании федеральным документам при решении задач не федерального уровня. Но прав он по форме, а по сути - странно. Странно, например то, что, по его мнению, надо уделить больше внимания сельскому хозяйству, в то время как компетенция органов местного самоуправления в этой сфере совершенно «размыта», к самоуправлению, как таковому, вопросы сельского хозяйства имеют отношение самое отдаленное, а механизмы поддержки сельского хозяйства у органов местного самоуправления почти полностью отсутствуют. По известной нам практике (достаточно широкой) соответствующие отраслевые органы местных администраций заняты исключительно составлением «сводок», а иногда также пытаются себя вести как бывшие партийные органы (имеются в виду сельскохозяйственные отделы райкомов КПСС), впрочем, безрезультатно.

В общем, если и заниматься оценкой результативности (а можно и эффективности, но она определяется иначе) деятельности органов местного самоуправления, то надо очень внимательно подходить к системе частных показателей и методике интегральной оценки. Мы такой опыт имеем, поэтому можем говорить, что это вполне реально, надо только видеть конечного потребителя результатов деятельности органов местного самоуправления - население муниципальных образований - и тогда нормальная, а не формальная система и методика складываются.  Если же подходить к этому вопросу так, как подходят чувашские чиновники, то мы будем продолжать «выстраивать» муниципалитеты под  ведомственные интересы (что обычно неплохо получается), забывая о людях и их ежедневных потребностях, за удовлетворение которых местные власти и должны, в первую очередь, отвечать.

Независимо от того, что написано в нормативных документах, губернаторы по-максимуму  спросят с глав муниципальных администраций  за показатели, определяющие их (губернаторов) оценку. А  рычагов у них для этого достаточно. Кстати, в Указе «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»  часто встречаестся слово «муниципальный», что дает формальный повод  губернаторам   спросить «по цепочке» с нижестоящего (фактически) главы.

Интересно, что некоторые главы районов  берут пример с губернаторов и так же - по цепочке - определяют показатели эффективности  глав сельских муниципалитетов,  выделяя при  этом гранты муниципалитетам с лучшими показателями  (все как у взрослых - шутят в районах).

Александр Куликов, председатель правления НП «Центр инноваций» КМО РФ:

Цель президентского указа об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления заключается в выявлении неэффективных расходов и по возможности их сокращения .

Цель руководства Чувашии, исходя из опубликованной статьи, заключается в том, чтобы превратить органы местного самоуправления в отделы статистики, загрузить их сбором порой не нужной информации, и естественно, под это полномочие ресурсов выделено не будет.

В подтверждение этой позиции  можно привести  аналитический материал Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, в котором   перечислены  проблемы, связанные с подготовкой  докладов о показателях эффективности: «трудности получения ряда показателей, неподконтрольных местной администрации, от государственных органов, в т.ч. от налоговых органов, Роснедвижимости, Росрегистрации и др; продолжающиеся требования территориальных органов Росстата об оплате информации ; нестыковка набора показателей, требуемых постановлением Росстата № 88 и предусмотренных указом Президента РФ № 607 и распоряжением Правительства РФ № 1313-р;  увеличение объемов работ, связанных со сбором статистической информации, ее обработкой, формированием, подготовкой ежегодных докладов и т.д; необходимость увеличения бюджетных расходов на эти цели ; необходимость воссоздания разрушенной в 1990-е годы системы органов муниципальной статистики либо в виде отдельных структурных подразделений, либо в составе экономических или информационно-аналитических служб администраций; создание и ведение компьютерных архивов статистической информации».

Вдобавок к требованиям федеральных властей, региональные  начальники, курирующие деятельность муниципалитетов и отраслевые департаменты изобретают  свои бюрократические  правила. Например, в Хакассии,  « в помощь» муниципалам утверждено около двух десятков документов, как то: «Письмо Министерства финансов и экономики Республики Хакасия по разъяснению показателей 61 и 65 Доклада главы администрации городского округа (муниципального района)», «Методические рекомендации Министерства образования и науки Республики Хакасия по формированию показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов (муниципальных районов)», «Список ответственных исполнителей органов местного самоуправления за подготовку Доклада главы администрации городского округа (муниципального района)».

За  валом бумаг теряется смысл  и идея мероприятия.  Впрочем, по поводу смысла отчетной кампании у экспертов тоже  возникли вопросы.

Зоя Викторова, консультант по стратегическому развитию: Интерес к формированию или оптимизации действующих инструментов оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц разных уровней управления, безусловно, вызывает положительную эмоциональную оценку. Однако в этой ситуации настораживает даже не то, что такой интерес носит характер спорадических всплесков и что отсутствует системная работа для реального практического продолжения (когда формируется устойчивая обратная связь, предполагающая конкретные управленческие решения на основании результатов применения инструментов оценки эффективности), а то, что усилия в данном направлении предпринимаются фактически вслепую и потому заранее оказываются бесплодными, а, может быть, даже и негативными для развития территорий.

Весьма показательны в этом плане слова Главы Чувашии о том, что тактическая и стратегическая политика для региона и муниципалитетов будет строиться на основе показателей (то есть система показателей фактически замещает практику целеполагания), а также затянувшиеся споры в отношении критериев из области сельского хозяйства (что свидетельствует об отсутствии  согласованного видения места и роли данной отрасли в экономике региона). Вакуум в отношении стратегических приоритетов развития на федеральном уровне, который проецирует непонимание того, «куда бежать», у глав субъектов РФ и муниципалитетов, осложняющееся искаженным представлением о принципах функционирования, целях и задачах местного самоуправления и использованием подходов, практикуемых на региональном уровне  - все это приводит к мысли о том, что сегодня мы наблюдаем не более чем очередной всплеск интереса к инструментам территориального развития, пусть и эффективным.

Напомним читателям, что доклады глав муниципальных администраций должны включать не только  отчетные цифры, но и прогнозные на три года вперед.   Прогнозные цифры - это уже цели. Кто определил их значение? Кто установил, что  эти цели важнее других, не измеряемых в данном отчете?  Несомненно, что  активное местное сообщество, имеющее стратегию развития  своего муниципалитета, вынуждено будет  определять собственные показатели  эффективности. И эти показатели будут разными в разных муниципалитетах. Потому что нет двух одинаковых муниципальных образований, потому что экономическая ситуация разная, разные природные условия, разные местные традиции.   Также несомненно, что наличие двух разных  шкал оценки  есть фактор нестабильности местной власти, потенциальный источник конфликтов, вытекающих из разных требований  к местной администрации сверху (со стороны  федеральной и региональной власти)  и снизу (со стороны жителей).

Первые проблемы уже чувствуются.  Экономисты  из региональных администраций уже сводят бухгалтерию - делают обощения  отчетов.  «Высокая «кучность» показателей», «сумма баллов», «объем неэффективных расходов» -  на основании   таких  терминов готовятся предложения и оргвыводы.  Цитата из регионального рейтинга эффективности ОМСУ: «В связи с тем, что не соблюден норматив по управлению объемами  амбулаторной медицинской помощи (9,195 посещений на одного человека в год), сумма неэффективных расходов составила 99 315 тыс рублей. Объёмы неэффективных расходов управлением объемами скорой медицинской помощи составили 6 355 тыс. рублей. В 9 муниципальных образованиях  объемы скорой медицинской помощи превышают установленный норматив (0,318  вызова на одного человека в год)».  Примерно также считаются «неэффективные» расходы в образовании, в ЖКХ.  И вывод: «по итогам проведенной работы Главам МО поручено до 30 июня ...разработать план мероприятий по приведению значений показателей  в соответствие с  установленными нормативами».  Можно только догадываться, что будет с главами, которые не пожелают  сокращать количество выездов скорой помощи и  закрывать малокомплектные школы.  Согласятся ли жители с  такой формулировкой  эффективности-неэффективности  выбранной ими власти?

Валерий Кирпичников, председатель некоммерческого партнерства «Центр инноваций» КМО РФ:

Из 131-го федерального закона: «Местное самоуправление .... - .... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения .....».

Механизм «оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления», введённый Федерацией с 2009 года, предполагает проводить эту самую оценку по показателям, установленным государственной властью. Удельный вес мнения самого населения о деятельности «своих органов» в этих показателях составляет порядка 10%.  Другими словами, государство вводит порядок оценки «самостоятельной и под свою ответственность» деятельности самого населения. Оценка самостоятельных решений общих вопросов населением, объединённого совместными условиями проживания.

Источник всей власти в стране - народ (народовластие). Власть оценивает свой «источник»? Вроде бы и по смыслу, и по жизни, и по Конституции должно быть наоборот?!

Поиск «рычагов воздействия на муниципалитеты» органами государственной власти разных уровней продолжается.

3.      Тарифы на услуги локальных монополистов

Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»,  устанвливающий правила тарифообразования в ЖКХ, и втом числе  описывающий роль местных органов власти в этом процессе, принят в 2004 году, однако во многих субъектах РФ муниципалитеты  и по сей день  не допускаются к принятию столь политически важных (и экономически весомых) решений.  Чтобы снять  некоторые проблемы, связанные с внедрением закона, подгтовлены соответствующие поправки в Гражданский кодекс.

Многие эксперты разделяют сомнения по поводу  неподкупности муниципальных чиновников.

Татьяна Федяева, учредитель конкурса журналистов «Власть народная»: До сих пор несколько депутатов тверской городской думы находятся в местах лишения свободы. Они-то всего лишь установили тарифы в соответствии со своими соображениями и предложениями соответствующих служб. За небольшие деньги. Об этом в свое время многие СМИ рассказывали. Похоже, что этот опыт никого и ничему не учит. Или учит быть осторожнее и не попадаться.  А технологии коррупции все совершенствуются, опыт щедро передается.

Однако  статистика  правоохранительных органов  дает основания для таких же сомнений в отношении  любых служащих - федеральных, региональных, муниципальных.

С.Н.Юркова, директор РНЦГМУ, А.Н.Широков, научный руководитель РНЦГМУ:  По поводу права муниципалитетов регулировать тарифы -  это правильно!   А что касается сомнений и опасений, то договариваются и с региональными службами, а законодательство, конечно же, должно содержать механизмы контроля.

Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Местное самоуправление - власть подзаконная. Данный уровень власти легче всех других поставить под контроль, особенно под контроль самого населения. Государство контролирует исполнение законов на муниципальном уровне, население - эффективность деятельности своих муниципальных органов власти. Каждый вопрос должен решаться на том уровне, где он может быть решён наиболее эффективно. Коррупция - проблема всех уровней власти. Только чем выше уровень, тем дороже коррупция.

Системы жилищно-коммунального хозяйства  почти по всей стране находятся в крайне запущенном состоянии и требуют многомиллиардных инвестиций.   Радикальное улучшение ситуации в сфере ЖКХ возможно при внедрении механизмов частно-государственного партнерства. Однако главным камнем преткновения  при обсуждении концессионных проектов становится вопрос о тарифах.  Основа долгосрочных отношений частных инвесторов и операторов с муниципалитетом - четко определенные «правила игры», согласованный порядок тарифообразования,  позволяющий рассчитать сроки  возврата вложенных  средств. Любая неопределенность  в схеме тарифообразования делает проект нереальным.   А заключение концессионного контракта с муниципалитетом  (хозяином сетей и мощностей) невозможно, если  при этом тарифы  определются на  региональном  уровне.  Поэтому - рано или поздно - логика развития событий приведет  к тому, что решения о тарифах будуь приниматься местными властями. К тому же жители традиционно возлагают на них ответственность за  все, что связано с ЖКХ.

Как ни странно, во многих муниципалитетах власти не рады этой ответственности.  Они понимают, что за большими деньгами (а в ЖКХ «крутятся» огромные деньги)  стоит большая политика.   У них нет специалистов, нет опыта общения с локальными монополистами (очень сильными лоббистами), нет пока баланса со стороны частных инвесторов и  операторов (нынешние МУПы не в счет - они срослись с монополистами), нет опыта  привлечения общественности, широко используемого зарубежом в процессе согласования тарифов - гласной  формализованной процедуры, общественного аудита, внешних экспертов.  Но опыт - дело наживное.

4.      Легитимность местной власти

Большинство студентов, заканчивающих институты по специальности ГМУ думают, что власть держится на законе.  Люди постарше знают, что власть держится на доверии.  Из чего складывается доверие?  Из информации. Из участия. Из взаимного уважения.  Честные выборы. Честные и открытые процедуры принятия решения.  Честное  и открытое обсуждение возникающих проблем.

Мы были вынуждены вновь поднять тему о доверии власти  (в прошлом обзоре шла речь  о выборах)  в связи с событиями в Мурманской области.  Тема острая. Болезненная. Но важная.

Татьяна Федяева, учредитель конкурса журналистов «Власть народная»: Казалось бы, событие локального масштаба... Но как много за ним всего. Это же шекспировский сюжет на муниципальную тему! И отнюдь не о субъективных факторах здесь надо говорить, хотя, конечно же, людей жалко. Самое страшное, что тысячи человеческих трагедий закладываются на муниципальном поприще. Законов принимается много. А самый главный, нравственный закон, который должен быть внутри каждого из нас, теряется. Кто здесь, в этом конкретном случае,  больше жертва, судить невозможно. Смерть страшна. Самосуд ужасен. Но почему все это стало возможным?

Думается, что при желании можно найти ответы не только в субъективных данных участников события, но и в объективных - состоянии местного самоуправления. Оно само, еще толком не состоявшееся, уже серьезно больно. И это видят очень многие. Просто стараются не говорить. Как у постели умирающего.

Именно призыв  «прекратить интернет-обсуждения и журналистские расследования» показался нам  вызовом местному сообществу и  системе общественного доверия. Доверия без обсуждения не бывает. И если кто-то  романтизирует обычного преступника  - докажите это. Убедите людей аргументами. Покажите, что сделано местными властями для гласного обсуждения  процедуры  заключения договоров аренды. Или что будет ими сделано.  Расскажите,как определяется арендная ставка. Опубликуйте списки арендаторов.   Обсудите с гражданами, нужно ли давать льготы и отсрочки отдельным категориям арендаторов. Например, хозяевам продуктовых магазинов.  Или книжных.   Обсудите, должна ли городская администрация принимать какие-то меры поддержки  бизнеса вро время кризиса.

Докажите свою честность - опубликуйте декларации, покажите дома, в которых вы живете, машины, на которых ездите, расскажите, где участся ваши дети.

Это и будет лучшей мерой против «разжигания ненависти к органам власти».  А выход этой ненависти - это действительно страшно.  Мы помним Кондопогу.

Власть держится на доверии. А не на правоохранительных органах.

5.       Полномочия муниципалитетов

Снова и снова мы возвращаемся к обсуждению списка полномочий местного самоуправления.  Теперь речь зашла о мусоре.  О мусоре, на который никто раньше не претендовал (полномочие убирать или перерабатывать мусор - это даже звучит смешно!).

Зоя Викторова, консультант по стратегическому развитию: Затянувшийся поиск оптимальной системы распределения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления, который казалось бы должен был формально закончиться с принятием и вступлением в силу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», продолжается и рождает новые, порой удивительные по предлагаемым формам межуровневого взаимодействия конфигурации. Мы по-прежнему пытаемся, как в известной басне, «сесть по-другому» и тем самым обеспечить решение тех или иных проблем территориального развития. Перетягивание ресурсного одеяла с одного управленческого уровня на другой, маскирующее по факту бегство от ответственности, бесконечные конфликты между главами муниципалитетов и регионов, свидетельствующие о высочайшем уровне антагонизма между управленцами, работающими в интересах одной и той же территории, вызывают некоторое непонимание в отношении того, что же, а главное - с какой целью - делят эти люди.

По большому счету, не важно, у кого находятся полномочия и ресурсы, если их «держатели» смотрят в одну сторону, умеют и, что важнее, хотят разговаривать и договариваться о целях и инструментах их достижения. Так, может быть, нам не хватает не квалифицированных экспертов, которые могут выстроить эффективные схемы разграничения полномочий, и не грамотных юристов, которые могут адекватно зафиксировать эти схемы в законодательстве, а людей, заинтересованных, прежде всего, в развитии и повышении качества жизни населения тех территорий, которыми они управляют?

Передел полномочий как  способ переспределить  денежные потоки  - это важная  движущая сила законодательного процесса.   К сожалению.  Но не единственная.  Есть законодательные инициативы, выраженные политическими силами в ответ на   общественную  потребность (не важно - какими именно полтическbми силами, при наличии политической конуренции они сами будут искать такие инициативы)  .  И роль экспертного сообщества при  формулировании этой общественной потребности нельзя переоценить.

Елена Шомина - профессор ГУ-ВШЭ, доктор политических наук:  Кризис - и кризис жилищной сферы - очень хороший повод для того, чтобы пересмотреть в целом приоритеты жилищной политики России и обратить внимание на возможное развитие арендного сектора жилья.   Лучшие международные эксперты- жилищники неоднократно подчеркивали, что первая возможность решения жилищных проблем - это аренда, а собственность - это тогда, когда уже «все сыты» и в целом жилищные проблемы решены. В городах Европы живут не собственники квартир, а наниматели. От 50 до 90 % жителей городов - это наниматели (квартиросъемщики!). Собственники живут  в пригородной зоне. Самые разные группы  квартиросъемщиков  снимают жилье у разных домовладельцев  - и муниципалитетов, и частных компаний, и провайдеров социального жилья. А наши муниципалитеты лишь стремятся избавиться от своей недвижимости, от своей ответственности за муниципальный жилищный фонд.  Сейчас есть возможность новое жилье, особенно то, на которое нет спроса, превратить в доходные дома,  создать  также  систему  «бесприбыльного» или «бездотационного жилья», укрепить позиции социального жилья. Не упустить бы шанс!

Сформулированная экспертом общественная потребность  - в сфере полномочий муниципалитета. Однако это как раз тот случай, когда потребуется поддержка (не вмешательство!)  федерального уровня.  Слишком сложный клубок проблем  затронут.  Провайдеры социального жилья сами собой не появятся.  И крупные домовладельцы - тоже.  Зная, как устроена российская политическая кухня, можно прогнозировать, что на решение такой задачи уйдет не меньше  нескольких лет.  Тут и кризис не поможет.   Зато очень поможет инициатива  на местах.