«Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития»

Давыдов Л.В. - Председатель Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике.

Предварительные итоги муниципальной политики 2008 года

Ключевым событием 2008 года в муниципальной сфере стало завершение подготовки к введению в действие в полном объеме Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В целом опыт реализации муниципальной реформы оказался противоречив. С одной стороны, в ее рамках была проведена модернизация органов местного самоуправления, в большинстве регионов структуры МСУ были «приближены» к гражданам благодаря изменению административного деления, четко определены права и полномочия муниципальных органов власти. В то же время противоречивость законодательства (в которое постоянно вносились изменения), необеспеченность полномочий МСУ необходимой финансовой базой, отсутствие подготовленных кадров и административный прессинг серьезно снизили эффект от реформы. Очевидным успехом стало пресечение попыток ревизии содержания муниципальной реформы и отсрочки ее реализации на неопределенный срок. В то же время меры по организации конструктивного диалога граждан и органов власти так и не были предприняты.

Между тем, заявленные политическим руководством Российской Федерации ориентиры на развитие инновационной экономики, повышение качества жизни, инфраструктурное развитие, развитие малого и среднего бизнеса, преодоление коррупции не могли быть реализованы без необходимой поддержки на низовом уровне. Более того, именно муниципальная власть становилась естественным и основным союзником в реализации модернизационных инициатив. Особенно это относится к развитию инновационной экономики. Если альтернативные модели экономической политики (например, мобилизационная) гипотетически могут быть реализованы без взаимодействия с местными сообществами, то проведение в жизнь инновационных задач требует активного участия в их решении отдельных территорий.

Осенью 2008 года потребность в развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления возросла в связи с мировым финансовым кризисом, вызвавшим ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху» (банковский кредит, крупные частные проекты, иностранные инвестиции) были исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось напрямую обусловлено качеством работы местных органов власти и наличием условий для бизнес-активности.

Препятствия на пути развития муниципального самоуправления

1. Необеспеченность полномочий МСУ необходимой финансовой базой.

• Предусмотренная законодательством финансовая база органов МСУ, основу которой составляют налоги на доходы и имущество физических лиц, а также налог на землю заведомо предполагает наличие бюджетного дефицита в большинстве муниципальных образований. Как правило, он покрывается за счет трансфертов из региональных бюджетов (поступления из которых составляют до 50% местных бюджетов). Попытки муниципальных сообществ инициировать пересмотр системы межбюджетных отношений и передать МСУ ряд других поступлений (например, налог на транспорт) не получили поддержки у органов государственной власти.
• С момента принятия ФЗ-131 в 2003 году количество полномочий МСУ возросло, в то время как меры по их обеспечению финансированием приняты не были
• «Безденежье» МСУ стимулирует попытки лишения их значительной части полномочий путем их принудительного делегирования на «верхний» уровень МСУ, а также органам власти субъектов Федерации.
• Серьезным препятствиям для МСУ являются фактическое отсутствие доступа к статистическим данным, затрудняющее работу с местным бизнесом.
• До настоящего времени не завершен процесс формирования муниципальной собственности: муниципалитеты не имеют необходимых средств для регистрации в установленном порядке собственности на объекты недвижимости и земельные участки.

2. Крайняя неравномерность развития территорий. Дифференциация между регионами усиливается серьезными различиями между населенными пунктами в рамках одного субъекта Федерации и даже муниципального образования.

• Экономические проблемы вкупе с демографическими факторами вызвали к жизни тезис о том, что местное самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, и о целесообразности его создания уместно говорить только там, где жители хотят и могут влиять на работу органов власти.
• Существующее законодательство почти не стимулирует органы местного самоуправления к работе по содействию развитию местной экономики.

3. Большое число конфликтов, в которые оказалось вовлечено местное самоуправление.

• Наиболее серьезными конфликтами стали споры МСУ с субъектами Федерации, муниципальными образованиями других уровней, соседними муниципальными образованиями, бизнес-структурами, правоохранительными органами. Законодательство оказывается не в силах урегулировать весь объем существующих противоречий, и в отсутствие общепризнанного арбитра главными аргументами становятся «право силы» и административный ресурс.
• В 2008 году активизировались попытки вмешательства региональных властей в работу МСУ путем инициирования «укрупнения» муниципальных образований.

4. Противоречия в связи с существованием «двухуровневой» системы МСУ. На территории большей части регионов муниципальные структуры включают окружной (районный) и поселенческий уровень. При этом окружной (районный) уровень МСУ находится в более привилегированном положении - районы чаще могут рассчитывать на финансовую помощь субъекта Федерации, а нередко при поддержке региона фактически забирают себе многие полномочия с поселенческого уровня. В свою очередь, более успешные поселения все чаще вступают в конфликты с окружным и районным уровнями МСУ, а порой даже призывают к ликвидации этого уровня как «лишней надстройки».

• Осенью 2008 года получила распространение идея включения «верхнего уровня» МСУ в состав органов власти с сосредоточением МСУ только на уровне поселений. Подобные инициативы требуют широкой общественной дискуссии, поскольку воплощение в жизнь «административного» сценария может привести к фактическому «умерщвлению» МСУ как института.

5. Пребывание местных сообществ на политической периферии. Интерес федеральной элиты и СМИ к проблемам муниципальной власти крайне нерегулярен. Показательно, что федеральные издания практически не освещают проблематику МСУ в крупных городах (Москва, Санкт-Петербург). Для административной элиты характерно представление о сравнительной «малозначимости» муниципальной темы, присутствует стремление максимально делегировать местную тематику на уровень субъекта Федерации.

• В 2008 году целым рядом институтов (Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике, Институт современного развития, Всероссийский совет муниципальных образований) предпринимались попытки побудить органы исполнительной и законодательной власти к пересмотру отношения к МСУ. Однако реакция органов власти не носила системного характера, а в некоторых случаях сводилась к крайне спорным инициативам (например, предложение отсрочить вступление в жизнь федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

6. Наличие в обществе предубеждений и страхов относительно муниципальной и жилищной тематики.

• В сфере ЖКХ доминирующей темой является боязнь повышения тарифов. Указанный страх не только парализует общественную активность, но и вызывает к жизни идеи самоустраниться от решения жилищных проблем (так, в целом ряде регионов зафиксированы попытки граждан деприватизировать квартиры).
• Палитра отношений к муниципальной проблематике существенно шире, что обусловлено большой дифференциацией между отдельными муниципалитетами (в одних случаях жители готовы поддерживать своих мэров, глав администраций, депутатов, в других - видят в них причину низкого уровня жизни и коррупции, в третьих - воспринимают органы МСУ как заведомо слабые в сравнении с другими властными институтами).
• С момента запуска муниципальной реформы скептицизм граждан только возрос. По данным опроса, проведенного ВЦИОМом в октябре 2008 года, 40% граждан категорически не готовы участвовать в каких-либо общественных мероприятиях для решения местных проблем (в 2005 году этот показатель составлял лишь 24%). Не менее тревожны и данные опроса, проведенного фондом «Общественное мнение». Администрации региона сегодня доверяют 36%, не доверяют - 51%, а руководству своего населенного пункта - 32 и 45% соответственно. Оборотной стороной существующего скептицизма стал в ряде случаев синдром неверия самих МСУ в перспективность своих действий. Существующий в обществе социальный запрос на кооперацию, налаживание горизонтальных каналов коммуникации и самоорганизации (иллюстрацией чего является растущая популярность социальных интернет-сетей) крайне редко бывает обращен к органам МСУ.

Как следствие, существующие формы самоорганизации населения зачастую больше ориентированы на отстаивание интересов администраций, а не рядовых граждан. В частности, весьма противоречивым оказался опыт органов территориального общественного самоуправления (ТОСов), как правило, учрежденных по инициативе местных властей и ориентированных на обслуживание их интересов.

7. Недостаточная концептуальная проработанность и слабая адаптированность муниципальной и жилищно-коммунальной реформ к местным особенностям.

• Первоначально предполагалось, что муниципальная реформа окажется по значимости сопоставимой со сходными преобразованиями в России в XVIII-XIX веках (административная реформа 1782 и 1862 гг., территориальная реформа 1782-1785 и 1862-1864 гг., городская реформа 1785 и 1870 гг.). Однако противоречивость и компромиссный характер принятых документов фактически привели к формированию слабо жизнеспособных органов МСУ, не имеющих ни достаточных источников финансирования, ни необходимого кадрового обеспечения, ни общественной и административной поддержки.

8. Отсутствие корпуса профессиональных управленцев, способных эффективно проявить себя в муниципальных органах власти. Низкая престижность работы в муниципалитетах, недостатки в системе повышения квалификации кадров консервируют в среднем явно неудовлетворительное качество менеджмента на местном уровне.

Механизмы решения проблем МСУ

Неравномерность развития территорий

Наряду с «лидерскими» и «аутсайдерскими» территориями существует большое количество муниципальных образований-«середняков», способных в перспективе наладить эффективное самоуправление. Толчком для них должны стать «истории успеха» в сфере МСУ, которых на сегодняшний день по-прежнему недостаточно. Кроме того, идеологи муниципальной реформы по сути оказались не способны предъявить желаемую модель преобразований, которая стала бы ориентиром для муниципальных сообществ.

Эффективный опыт реализации муниципальной реформы более вероятен в густонаселенных регионах, где положение жителей сел и малых городов более благополучно (Черноземье, ряд регионов Северного Кавказа).

Целесообразно рассмотреть возможность создания в России Фонда регионального развития. Его задачей станет поддержка инициатив МСУ в «проблемных» территориях, содействие реализации предлагаемых «снизу» решений, а не навязывание муниципалитетам федеральных схем.

Низкая общественная активность

Еще в 90-е годы XX века экономическое отставание отдельных территорий стало толчком к развитию самоорганизации (например, советы ветеранов, родительские советы во многих сельских поселениях). Кроме того, как показывают социологические исследования, при общем скептицизме по отношению к МСУ граждане охотно готовы взаимодействовать с муниципалитетами по ряду ключевых вопросов (например, по благоустройству территорий). О своем интересе к диалогу с МСУ заявляет и малый бизнес.

Необходима популяризация активности граждан и достигнутых успехов - особенно тех территорий, где муниципальная реформа реализована достаточно успешно (Томская область, Пермский край). При этом следует формировать образ «идеальной» муниципальной модели, на создание которой нацелены действия государства и общества в рамках МСУ. Кроме того, предстоит разъяснение гражданам целей и задач преобразований в муниципальной сфере.

Нарушение прав МСУ во время конфликтов с правоохранительными структурами и органами власти субъектов Федерации

Следует организовывать общественную экспертизу решений, потенциально способных дискриминировать муниципальные интересы (инициативы по созданию агломераций, попытки принуждения МСУ к смене схемы выборности главы муниципального образования, попытки использования правоохранительных органов для давления на МСУ).

Повышение статуса МСУ возможно благодаря участию муниципалитетов в диалоге с федеральными структурами. Темой такого диалога могло бы стать отслеживание местными органами власти объектов недвижимости, строительство которых оказалось «заморожено» в связи с финансовым кризисом.

Необходима экспертиза действующего законодательства по муниципальной тематике с точки зрения выявления положений, дискриминирующих органы МСУ - особенно в бюджетной сферы.

Недостаточная ориентированность работы органов МСУ на запросы населения

В рамках решения содержащейся в Стратегии-2020 задачи по повышению качества жизни важно обеспечить проведение инфраструктурной экспертизы отдельных населенных пунктов, создание индекса доступности инфраструктуры для граждан. Речь идет о дорогах, торговых точках, почтовых отделениях, предприятиях сферы услуг, отделениях банков, образовательных и медицинских учреждениях. Вполне возможно, что именно общество должно взять на себя ключевую роль, поскольку имеющаяся в распоряжении органов власти статистика не всегда достоверна и часто не отражает реально существующее положение дел.

Целесообразно обеспечить привлечение общественных организаций к разработке предложений по специализированным программам по борьбе с коррупцией в сфере МСУ и ЖКХ Общественная палата могла бы быть инициатором оценки существующих моделей муниципального управления (в том числе новой для Российской Федерации схемы с утверждением сити-менеджера). Опыт их применения достаточно противоречив, и для адекватной и беспристрастной его оценки необходимы сбор и анализ оценок общественных организаций и экспертных институтов.

Содействие внутренней модернизации органов МСУ. Сегодня часто складывается ситуация, когда органы МСУ сосредоточены на решении собственных проблем, действуя в ущерб гражданам. Показателен пример одного из городов Центральной России, где глава целенаправленно пошел на сооружение улиц с узкой проезжей частью в новых кварталах, чтобы минимизировать число жителей, ежедневно уезжающих на работу в соседний крупный город.

Невовлеченность политических партий в деятельность местного самоуправления

Этот вопрос является одним из наиболее дискуссионных. Среди экспертного сообщества и муниципальных активистов нет единого мнения по этому вопросу. С одной стороны, для партий работа на местном уровне является хорошим подспорьем в рамках привлечения симпатий избирателей. При этом сами партии могут превращаться в инструмент решения муниципальных проблем, обозначения их значимости на федеральном уровне. В то же время у проектов усиления роли партий в муниципальной деятельности существуют и оппоненты. По их мнению, в данном случае возрастают риски встраивания муниципальной власти в «партийную вертикаль», что иногда может вступать в противоречие с интересами жителей конкретной территории. Ряд экспертов по этой проблематике выступают за компромиссную форму, предлагая наделить правом выдвижения списков на местных выборах наряду с партиями и непартийные общественные объединения, различные отраслевые ассоциации и т.п. На сегодняшний день по данной проблеме нет однозначного решения. Задачей общественного контроля является, с одной стороны, недопущение дискриминации интересов граждан (в том числе беспартийных), с другой - создание постоянных механизмов взаимодействия партийных и общественных организаций с органами местного самоуправления. Дискуссия по этому вопросу могла бы быть продолжена в 2009 году.

Предложения по развитию отдельных категорий населенных пунктов

Требуется целенаправленная политика, которая позволит городам остаться локомотивами экономического развития. При этом требует общественной экспертизы конкуренция между администрациями городов и субъектов Федерации за отдельные полномочия. В 2008-2009 годах предстоит также дать оценку предложениям об упразднении районного самоуправления в городах (в настоящее время по этой теме развернулась широкая экспертная дискуссия). В сельской местности (где проживает 27% населения Российской Федерации) сформировался целый ряд проблем. С одной стороны, сельские МСУ должны оказывать максимальное содействие местной экономике. В то же время важно уйти от существующего в Российской Федерации отождествления сельской и сельскохозяйственной политиками. Такой подход консервирует нынешнее (часто неблагополучное) положению на селе и приводит к замкнутому кругу («нет экономических улучшений - нет позитивных изменений в жизни села - нет повышения эффективности сельских МСУ»).

Оценка ситуации  в жилищной сфере

На рубеже 2007-2008 годов проходило форсирование жилищно-коммунальной реформы. Ее важной составляющей было серьезное увеличение роли органов местного самоуправления, а также самоорганизации граждан по месту жительства. Предпринят целый ряд шагов по активизации вовлечения граждан в управление жилым фондом, но их успех оказался незначительным. Это объясняется фактическим отсутствием интересантов, способным пролоббировать реализацию реформы ЖКХ. Граждане оказываются удовлетворены самоустранением от участия в управлении, а жилищно-коммунальные структуры получают возможность сохраниться и даже закрепиться на рынке.

Муниципальные структуры оказываются в двойственном положении. Они нередко стремятся законсервировать ныне существующие схем в жилищно-коммунальной сфере, поскольку это открывает дополнительные возможности использовать выделенные на ЖКХ средства нецелевым образом. Такой сценарий представляется им более перспективным, нежели реальное участие в реформировании ЖКХ: ведь в таком случае органы МСУ несут все риски, связанные с повышением тарифов, но не имеют доступа к распределяемым субсидиям на модернизацию ЖКХ (средства Федерального фонда распределяются через субъекты Федерации). Формально запуск жилищно-коммунальной реформы создал новых общественных субъектов взаимодействия с МСУ в лице товариществ собственников жилья и укрепил позиции территориального общественного самоуправления. Однако указанные структуры носят бюрократический характер, и в случае конфликта населения и чиновника граждане не могут быть уверены в поддержке со стороны ТСЖ и ТОСов. Кроме того, резкий рост государственных ассигнований на капитальный ремонт пока не сопровождается созданием системы контроля эффективного расходования средств. Следует обратить особое внимание на фактическую неравноправность форм управления жилым фондом, предусмотренных законодательством (управляющие компании, товарищества собственников жилья и непосредственное управление гражданами). Последняя форма, предполагающая максимальную вовлеченность жителей в решение коммунальных вопросов и хорошо адаптированная к отдельным категориям жилья (например, к малоквартирным домам), оказалась по сути в дискриминационном положении из-за препятствий к получению выделяемых из бюджета средств на модернизацию жилого фонда.

Как показывают итоги социологических опросов и статистические данные, реформа ЖКХ пока не привела к серьезному повышению качества услуг в жилищно-коммунальной сферах. В частности, наблюдается рост на 25-30% в год спроса на услуги «Муж на час» и другие подобные альтернативные формы сервисного обслуживания жилого фонда. В свою очередь, сами граждане также пока не ощутили себя собственниками и не стремятся к контролю за работой ТСЖ и управляющих компаний.

Изменения, вытекающие из реформы ЖКХ (пусть даже в ее нынешнем компромиссном формате), создают новые риски. В 2008 году ряд экспертов зафиксировал обострение проблемы рейдерских захватов наиболее привлекательных управляющих компаний. Вмешательство Общественной палаты Российской Федерации позволило снизить остроту этого процесса, однако связанные с рейдерством риски по-прежнему актуальны для жилищно-коммунальной сферы.

События 2008 года кардинально ситуацию в сфере жилищного строительства, которую до недавних пор воспринимали как успешную и самодостаточную отрасль - один из «локомотивов» экономического роста. Однако уже в первом полугодии здесь наметились негативные тенденции. За первые 6 месяцев было введено в действие 21,7 млн. кв. м жилья, в то время как прогнозный показатель на 2008 год составлял 72,5 млн. Осенью ситуация еще более усугубилась из-за финансового кризиса.

Ухудшение конъюнктуры на строительном рынке было вызвано серией ошибок, связанных с отсутствием полноценной экспертной проработки и общественной экспертизы принимаемого законодательства. «Миной» под строительный комплекс стал вступивший в действие в 2005 году Федеральный закон, ограничивавший практику долевого строительства. Будучи формально нацелен на пресечения нарушения прав «обманутых соинвесторов», в действительности он привел к заметному сокращению предложений на рынке жилья и, как следствие, к резкому росту цен.

Одновременно с этим, вопреки мнению экспертного сообщества, не были приняты меры по демонополизации региональных рынков жилищного строительства, крупные игроки на которых часто аффилированы с местными администрациями. Более того, даже наступление финансового кризиса не побудило чиновников перейти к системному диалогу с профессиональным сообществом. Как следствие, широкую популярность получила модель, предусматривающая искусственное сохранение цен на жилье на высоком уровне с помощью скупки квартир в новостройках за бюджетные средства под флагом «социальной значимости отрасли». Кризис на жилищном рынке имел важное значение и вследствие того, что общество оказалось дезориентировано происходящим. Граждане часто недооценивали риски в связи с жилищным кризисом (ажиотажные ожидания падения цен должны вскоре смениться их новым ростом из-за резкого сокращения предложения на рынке, вызванного остановкой многих проектов). Кроме того, значительная часть населения не осознала, что будущее сокращение предложения коснется не только коммерческого, но и социального жилья.

Краткие выводы

Ситуация в муниципальной и жилищной сферах остается достаточно проблемной. В сравнении с прошлыми реформами XVIII-XX веков, где срок реализации часто был непродолжителен (например, столыпинская реформа), а последствия ощущаются до сих пор, нынешние преобразования идут медленными темпами и не влекут за собой качественных изменений. Залогом эффективности преобразований в муниципальной и жилищной сферах будет построение такой системы, при которой самоуправление стимулировало бы активность граждан, общественных организаций, бизнес-сообщества, содействуя экономическому развитию и модернизации российских территорий. Без создания эффективной низовой инфраструктуры вряд ли возможно ожидать успешной реализации в российских регионах задач по повышению качества жизни и развитию инновационной экономики.

Задачей-минимум на 2009 год является изменение ситуации в части формирования муниципальных бюджетов (тем более что в условиях финансового кризиса появляются риски новых изъятий средств у МСУ), повышение квалификации работников МСУ и жилищной сферы, создание кадрового резерва и содействие активному вовлечению населения в диалог с структурами МСУ и ЖКХ. Решение указанных задач позволит стабилизировать ситуацию в муниципальной и жилищной сферах и станет основой для дальнейших модернизационных преобразований.

Приоритеты работы Общественной палаты Российской федерации в сфере местного самоуправления и жилищной политики в 2008 году

• Организация рабочего взаимодействия с профильными подразделениями органов власти (комитеты по местному самоуправлению Госдумы и Совета Федерации, Совет при председателе Госдумы, Фонд содействия развитию жилищного строительства). Это позволило снизить риски принятия спорных и ущемляющих интересы гражданского общества законопроектов.
• Установление коммуникации с органами местного самоуправления в территориях посредством проведения выездных мероприятий и слушаний, периодического анкетирования представителей МСУ, организации постоянно действующей дискуссии по отдельным инициативам.
• Развитие экспертно-аналитического направления работы. В его рамках в апреле был представлен Мониторинг готовности регионов к муниципальной реформе, разработаны инициативы по целому ряду актуальных аспектов (поддержка сельских поселений, предложения по минимизации негативных последствий кризиса на строительном рынке).
• Привлечение внимания к конфликтным ситуациям в муниципальной и жилищной сферах (противоборство правоохранительных органов и глав муниципальных образований; рейдерство в жилищной сфере и т.п.).

Новые возможности Общественной палаты Российской Федерации

Послание Президента Российской Федерации содержит целый ряд инициатив, реализация которых серьезно увеличит потенциал воздействия Общественной палаты Российской Федерации на политику в сфере местного самоуправления и жилищную политику.

Основной акцент может быть сделан на следующих аспектах:

• Общественный контроль над ходом доработки Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом дополнительных возможностей, появляющихся у Общественной палаты Российской Федерации в рамках законотворческого процесса
• Разработка предложений для коррекции законодательства в жилищной и муниципальной сферах (в том числе в части межбюджетных отношений) с учетом существующей практики
• Мониторинг соблюдения прав общественных организаций в части их участия в выборах муниципальных органов власти
• Методическое содействие реализации муниципальной реформы в Чеченской Республике и Республике Ингушетия
• Оценка ситуации в регионах, где есть основания для озабоченности ходом реализации муниципальной реформы (Москва, Калининградская область)
• Разработка предложений по эффективной переподготовке кадров для местного управления и формированию кадрового резерва в сфере МСУ
• Мониторинг и анализ фактов отстранения глав муниципальных образований, в том числе по инициативе представительных органов власти
• Содействие представительным органам власти МСУ в разработке схем контроля за работой глав муниципальных образований
• Контроль за соблюдением прав граждан в части выбора и смены форм управления жилым фондом, недопущение дискриминации каких-либо из установленных законом форм управления

Предлагается обсудить возможность поддержки на уровне Общественной палаты Российской Федерации следующих инициатив:

• Ужесточение прокурорского и судебного контроля за решениями об отстранении от должности глав муниципальных образований с инициированием проверки по наиболее резонансным и спорным выявленным фактам
• Инициирование поправок, нацеленных на обеспечение реализации полномочий органов МСУ необходимым финансированием
• Организация с участием федеральных и региональных органов власти дискуссии о будущем районных (окружных) органов местного самоуправления
• Выдвижение инициативы об учреждении Фонда регионального развития, ориентированного на оценку и поддержку предлагаемых муниципалитетами проектов и решений.

Кроме того, целесообразно запланировать совместную работу Комиссий Общественной палаты Российской Федерации:

Приложения

Мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований (по состоянию на 10 ноября 2008 года)

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике к нам стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований. Основной объем информации связан с фактами давления со стороны органов власти различных уровней, а также правоохранительных структур.

Одной из причин наступления на органы местного самоуправления является вступление в действие с 1 января 2009 года муниципальной реформы: основные «игроки» стремятся установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления. Кроме того, для лоббистских групп остаются весьма привлекательными полномочия МСУ в сфере ЖКХ, регулирования строительного рынка и т.п.

Растущее давление на МСУ порождает целый ряд рисков:

• Подрывается доверие граждан к муниципальным органам власти
• Происходят попытки ревизии статуса местного самоуправления как самостоятельного и автономного уровня власти в Российской Федерации
• Усиливается тенденция к размыванию полномочий органов МСУ, передаче их функций на более высокий уровень
• В условиях, когда политическое руководство страны остро ставит проблему кадрового кризиса, целенаправленно снижается привлекательность работы в органах МСУ для квалифицированных, самостоятельных и инициативных соискателей
• Дискредитируется идея борьбы с коррупцией, которую используют для решения административно-политических задач
• Публикации средств массовой информации о фактах давления на МСУ не получают должного резонанса и реакции со стороны государственной власти

В рамках сбора информации для Мониторинга Комиссия обнаружила в 2008 году значительное увеличение числа фактов давления на органы местного самоуправления через воздействие на их глав путем принуждения к отставкам, отстранений от должности по решению суда, а также путем возбуждения уголовных дел. Свои посты вынуждены были досрочно покинуть более 50 глав местного самоуправления, против десятков руководителей МСУ возбуждены уголовные дела. Все шире применяется такая мера, как арест главы муниципального образования на период предварительного следствия. Основными инкриминируемыми им правонарушениями и преступлениями являются превышение должностных полномочий, нецелевое расходование средств, незаконное предпринимательство. Обращают на себя внимание и другие факты встраивания муниципальной власти в административную вертикаль. В частности, инструментом давления на мэров становится внесение поправок в действующие уставы, отменяющие выборность глав МСУ.

Мы допускаем, что в ряде случаев такие шаги не продиктованы административным давлением и являются обоснованными. В то же время с учетом большой общественной значимости каждой подобной ситуации мы считаем необходимым проведение экспертизы.

Публикуя данные мониторинга, мы рассчитываем, что средства массовой информации, представители муниципальных органов власти позволят дополнить и уточнить приведенные факты и оценки, включить тему давления на МСУ в повестку дня общественных дискуссий. Вполне вероятно, что число фактов отставок и уголовных дел против глав муниципальных образований может оказаться существенно выше. В настоящее время нам удалось найти информацию о 107 фактах за 2008 год (то есть отставки или возбуждение дел происходят в среднем раз в 3 дня - и это без учета данных по поселенческому уровню МСУ, информация о которых гораздо реже становится поводом для публикаций в СМИ). Комиссия будет благодарна муниципальным образованиям, средствам массовой информации, общественным организациям за предоставление дополнительной информации о фактах преследований глав местного самоуправления.

Продолжением работы над мониторингом могло бы стать создание общественной комиссии с участием представителей организаций гражданского общества, экспертных структур, юристов, муниципальных сообществ, региональных общественных палат. Взаимодействуя со средствами массовой информации и органами государственной власти, комиссия могла бы привлекать внимание к наиболее спорным и резонансным случаям, оказывать правовую и иную помощь становящимися объектом давления представителям МСУ, добиваться пересмотра спорных, на ее взгляд, решений.

Календарь досрочных отставок и уголовных преследований глав муниципальных образований в 2008 году

Приложение2

Информация о досрочных отставках и уголовных делах в отношении мэров 200 крупнейших городов Российской Федерации в 2005-2008 гг.