Проект «Исследование административно-правового статуса населенных пунктов и статуса административно-территориальных единиц в динамике пространственного развития Российской Федерации»

Исследование выполняется на средства гранта № 20-011-00791

Российского фонда фундаментальных исследований

Аналитическая записка «Административно-правовой статус населенных пунктов и административно-территориальных единиц в Российской Федерации: проблемы правового регулирования». Дементьев А.Н., Дементьева О.А., Бондарь В.Н., Самарина Т.П., Дементьев Ф.А.

Введение.

В соответствии с планами реализации исследовательского проекта, поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований (грант № 20-011-00791), в 2020 году направления теоретических исследований заключались главным образом в их поисковом характере - анализе и систематизации литературных источников, законодательства Российской Федерации, зарубежного законодательства об административном территориальном устройстве, эмпирических данных о характеристиках статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц. В настоящей Аналитической записке представлены результаты некоторых направлений исследований, реализация которых была заявлена в проекте. Часть результатов первого поискового этапа исследований, предусмотренного в планах реализации проекта, опубликована в 9 научных статьях.

В середине 2020 года необходимость расширения направления комплексных исследований теоретических и практических проблем формирования в конституционно-правовой доктрине и законодательстве Российской Федерации административно-правового статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц в динамике пространственного развития Российской Федерации была обусловлена внесением поправок в Конституцию Российской Федерации. В частности, обращено внимание на  противоречивость статуса Федеральной территории «Сириус», созданной на основе положений Федерального закона от 22 декабря 2020 года № 473-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» (§ 5), а также на другие особенности территориальной организации публичной власти в связи с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации (§ 4). Сам факт появления таких единиц в государственном территориальном устройстве страны свидетельствует о необходимости исследования статуса подобных публично-правовых территориальных образований (публично-территориальных единиц) и административно-территориальных единиц федерального уровня. В 2021 году предусмотрено комплексное исследование административно-политического статуса федеральных территорий в системе территориальной организации публичной власти в Российской Федерации.

Важной проблемой и в теории, и в практике территориальной организации публичной власти на протяжении десятилетий до сих пор остается проблема разработки и теоретического обоснования соотношения федеративного территориального устройства Российского государства, административного территориального устройства субъектов Российской Федерации, территориальной организации местного самоуправления. Некоторые юридические аспекты результатов исследования проблем административного территориального устройства в контексте пространственного развития Российской Федерации, в том числе необходимости и научной обоснованности законодательной регламентации формирования городских агломераций на концептуальной основе, заложенной в утвержденной в начале 2019 года Стратегии пространственного развития Российской Федерации, представлены в настоящей Аналитической записке.

В качестве гипотезы в настоящем исследовании выдвинуто положение о необходимости введения в законодательство на основе предложенных критериев (разделы VI и IX § 1), нового типа населенного пункта – населенный пункт «сельско-городского типа». Исследование новых критериев типизации населенных пунктов, необходимых для актуализации административно-правовых аспектов развития текущих и перспективных систем расселения в контексте необходимости существенного пересмотра основных положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года (разделы VI и IX § 1) предполагается продолжить в рамках планов реализации настоящего проекта в 2021- 2022 годах.

Проведенный комплексный анализ публикаций и литературных источников (перечень состоит из 316 источников), и диссертационных исследований (перечень состоит из 62 источников), содержащих сведения о теоретических и практических проблемах установления административно-правового статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц в Российской Федерации позволил на первом этапе поисковых исследований классифицировать обширный массив публикаций как юридического профиля так и отраслей научных знаний, непосредственно связанных с тематикой настоящего исследования, выделив, по крайней мере, пять групп (разделы I- V § 1).

В отдельные группы для представления результатов предварительного анализа отечественных публикаций выделены:

- предварительные результаты анализа необходимости введения новых критериев типизации населенных пунктов, необходимых для актуализации административно-правовых аспектов развития текущих и перспективных систем расселения (раздел VI § 1);

- обзор публикаций, посвященных анализу соотношения понятий «населенный пункт» и «населенное место» (раздел VII § 1);

- краткий обзор литературных источников, относящихся к проблемам оценки социально-экономической ценности освоенных территорий, ликвидируемых («утрачиваемых») населенных пунктов (раздел VIII § 1);

- краткий обзор научных публикаций о проблемах обоснования положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации (раздел IX § 1).

В 2020 году в соответствии с планами исследовательского проекта проведены сравнительные исследования административного территориального устройства в некоторых странах Европы и мира (Норвегия, Швеция, Финляндия, Австралия и других), в том числе по структуре и типам расселения, в наибольшей степени соответствующих структуре и типам расселения Севера европейской части России, Сибири и Дальнего Востока (§ 2). В § 2 также представлены результаты анализа статуса метрополитенских округов во Франции.

Анализ публикаций, теоретические разработки и результаты анализа практической деятельности по реализации концепций устойчивого развития в нормативных правовых актах в Российской Федерации, в том числе применительно к населенным пунктам (документы Хабитат), представленные в § 3, показали, что выводы и предложения, содержащиеся в них, многочисленны и противоречивы. Поэтому требуется систематизация, обобщение и дополнительный анализ публикаций и подготовка рекомендаций для выработки теоретических подходов к направлениям нормативной правовой реализации принципов Хабитат и концепций устойчивого развития в рамках реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации.

Характеристики актуальных аспектов теоретического обоснования и нормативного правового регулирования административно-правового статуса населенных пунктов и административных территориальных единиц представлены в § 4. В Разделе I рассматриваются и анализируются теоретические аспекты соотношения государственного и административного территориального устройства. Раздел II посвящен тезисному изложению результатов сравнительного исследования состояния нормативного правового регулирования вопросов административного территориального устройства в законах субъектов Российской Федерации.

Многочисленные проблемы установления иерархии нормативного правового регулирования общественных отношений в трех сферах регулирования: наименований географических объектов, наименований административно-территориальных и наименований муниципальных единиц в Российской Федерации рассмотрены § 5.

Результаты анализа характеристик административно-правового статуса некоторых населенных пунктов и административных территориальных единиц представлены в § 6. Практике нормативного правового обеспечения государственной политики в сфере организации территорий специального статуса с учетом федеральных отраслевых и региональных приоритетов развития страны (программ устойчивого развития сельских поселений, малых исторических городов, ЗАТО, наукоградов) посвящен раздел I. Представление результатов такого анализа дается в части соотношения реально устанавливаемого статуса и наименований административно-территориальных единиц на федеральном уровне в законодательстве и в нормативных правовых актах исполнительной власти. Экономико-правовым и социально-экономическим проблемам административно-территориальных единиц с особым статусом (моногородов, наукоградов, исторических поселений) в контексте реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года посвящен раздел II.

В заключении сформулированы направления предстоящих исследований проблемы установления административно-правового статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц в пространственном развитии Российской Федерации

Научный задел, сформированный в соответствии с планами исследований в 2020 году, в тезисном формате представленный в настоящей Аналитической записке, предполагается использовать для подготовки статей в 2021 году Оглавление, введение и заключение Аналитической записки размещены в свободном доступе в сети ИНТЕРНЕТ (http://m-i-k-s.ru).

Заключение. Проблемы установления административно-правового статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц: направления дальнейших исследований.

На основе систематизации результатов комплексного анализа литературных и нормативных правовых источников по вопросам установления и теоретического обоснования административно-правового статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц, представленных в опубликованных и в подготовленных к публикации статьях в следующем году реализации проекта, а также в настоящей Аналитической записке, были уточнены проблемные аспекты исследования и сформулированы основные проблемы, подлежащие теоретической разработке во второй и третий год реализации проекта.

В ходе исследования предстоит дальнейшее углубленное изучение проблем урбанизации и непосредственно связанных с ними проблем, порождаемых дезурбанизацией. Именно проблема дезурбанизации в будущем, как прогнозируют некоторые экономисты и географы, придет на смену проблемам урбанизации, как это произошло в 70-90 годах прошлого века во Франции, Германии, США и других странах. С практической точки зрения особого внимания заслуживает теоретический анализ концептуальных положений проекта федерального закона «О городских агломерациях», подготовленного Министерством экономического развития Российской Федерации и представленного для публичного обсуждения на сайте законодательных инициатив в сентябре 2020 года. Результаты обсуждения указанного законопроекта в Общественной палате Российской Федерации показали, что с большой вероятностью указанный законопроект будет существенно переработан. В случае, если будет представлен новый вариант законопроекта, то его детальный анализ предполагается провести в 2021 году.

Исследование новых критериев типизации населенных пунктов, необходимых для актуализации административно-правовых аспектов развития текущих и перспективных систем расселения в контексте необходимости существенного пересмотра основных положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года предполагается продолжить в рамках планов реализации настоящего проекта в 2021- 2022 годах.

Требуют анализа также и проблемы соотношения правового регулирования административного территориального устройства субъектов Российской Федерации, наименований географических объектов и территориальной организации местного самоуправления и уровня правового регулирования процедур учета мнения населения при создании федеральных территорий. Понятие «федеральная территория» введено в Конституцию Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Первая Федеральная территория «Сириус» создана на основе положений Федерального закона от 22 декабря 2020 года № 473-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Положения указанного закона требуют развернутого отдельного обстоятельного анализа в системе законодательного регулирования с учетом того, что вступление в силу Федерального закона потребует внесения изменений, по данным авторов законопроекта, не менее чем в 47 федеральных законов. В 2021 году предусмотрено комплексное исследование административно-политического статуса федеральных территорий в системе территориальной организации публичной власти в Российской Федерации.

В соответствии с планами реализации настоящего проекта во втором году (2021 год) предполагается провести комплексный анализ предложенных классификаций и типизаций населенных пунктов и иных территорий, как административно-территориальных единиц, используемых в географии, регионалистике, в архитектурно-градостроительной науке, управлении, истории, выявить особенности и тенденции и принципы формирования сложившихся классификаций. На этой основе будет предпринята попытка формирования классификации административно-территориальных единиц для целей использованиях их в юридической науке и практике.