Реклама
Оценка эффективности территориальных преобразований в системе местного самоуправления в Российской Федерации

Краткий отчет о проведении социологического исследования.

Настоящий реферативный отчет подготовлен на основе Отчета о проведенном социологическом исследовании «Оценка эффективности территориальных преобразований в системе местного самоуправления в Российской Федерации», выполненного в 2019 году в рамках реализации научного проекта  «Комплексное исследование тенденций трансформации территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации (2003 - 2017 годы)», поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований (грант № 18-011-00551).

В реферативный отчет включены в тезисном изложении информация о целях, задачах, планировании, основных результатах и выводах исследования. Реферативный отчет не содержит специальной информации о методологии проведения социологического опроса, об обоснования квотирования выборки, об оценке зависимости отклика от региональных особенностей, об оценке качества выборки, однородности выборки и другие специальные сведения. Из реферативного отчета также исключены многочисленные иллюстративные материалы (32 графика, 5 таблиц). Вся выше перечисленная информация и сведения содержатся в полнотекстовом формате отчета о проведенном социологическом исследовании .

Оглавление

1. Введение

2. Планирование исследования

3. Инструментарий социологического исследования

4. Анализ и интерпретация данных

4.1. Выборка

4.1.1 Квотирование выборки

4.1.2. Оценка зависимости отклика от региональных особенностей

4.1.3. Оценка качества выборки

4.1.4. Оценка однородности выборки

4.2. Общий анализ результатов исследования

4.3. Детализированный анализ результатов исследования

4.3.1. Детализация результатов исследования по регионам

4.3.2. Детализация результатов исследования по группам субъектов Российской Федерации с различным масштабом сокращения числа муниципальных образований

4.3.3. Детализация результатов исследования по регионам, сгруппированным по типу территориальных преобразований

4.3.4. Детализация результатов исследования по группам экспертов

5. Выводы.

Приложения.

Приложение 1. Текст анкеты.

Приложение 2. Комментарии экспертов к анкете.

1. Введение

Планирование и обоснование настоящего исследования проведено на основе анализа территориальной трансформации системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, выполненного в 2018 году в рамках реализации первого этапа научного проекта № 18-011-00551 «Комплексное исследование тенденций трансформации территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации (2003 - 2017 годы)». В результате анализа было выявлено, что в семи субъектах Российской Федерации в период с 2010 года по 2018 год число муниципальных образований сократилась от 10 до 20%, еще в шести - от 20 до 30%. В 11 субъектах Российской Федерации число муниципальных образований уменьшилось более чем на 30%. Анализ предварительных результатов социологических опросов населения, проведенных в рамках реализации научного проекта в 2018 году в Московской и Псковской областях, показал, что в случае сохранения тенденций ликвидации формальных социальных институтов в виде муниципальных единиц может возникнуть угроза стабильности (публичных институтов и социальных общностей) не только на местном уровне, но и в региональном, и в общероссийском масштабе.

Учитывая общие результаты реализации научного проекта, полученные в 2018 году, была поставлена задача - выявить и сопоставить мотивы и приводимые обоснования осуществляемых преобразований, оценить полученные позитивные и негативные результаты и возможные эффекты. В соответствии с планами реализации проекта в 2019 году исследование включало опрос региональных специалистов, владеющих информацией о ходе территориальных преобразований, данными о критериях трансформации, деталях процедуры, целях и полученных результатах территориальных трансформаций в системе местного самоуправления.

Исследование проведено главным образом, как это было предусмотрено планами реализации проекта в 2019 году, в субъектах Российской Федерации, в которых произошло существенное сокращение числа муниципальных образований.

2. Планирование исследования

Для оценки эффективности проводимых территориальных преобразований был проведен опрос региональных экспертов, обладающих достаточной квалификацией и информацией о проводимых преобразованиях.

Цель исследования - выявить и сопоставить мотивы и приводимые обоснования осуществляемых преобразований структуры местного самоуправления, оценить полученные позитивные и негативные результаты и возможные эффекты.

В качестве объекта исследования выступает  группа специалистов, именуемых в исследовании «экспертное сообщество» - совокупность специалистов, по роду деятельности обладающих теоретическими и практическими знаниями в сфере муниципального и регионального управления, а также необходимой информацией о ходе проведения территориальных преобразований в сфере местного самоуправления в регионе.  Предмет исследования - мнение экспертов по поводу проводимых преобразований, которое, как представляется, должно в значительной степени определять общие настроения в регионе в отношении территориальных преобразований и формировать «общественное мнение», а в теории - должно и  определять подход региональных элит и представителей власти к указанной проблеме.

Методика проведения исследования определяется стандартными требованиями и имеющимися ограничениями.

При планировании исследования определено, что стандартная погрешность не должна превышать 10% для общих показателей и 35% для детализированных по группам показателей при уровне значимости (вероятности ошибки первого рода) не более 0,05.  Фактически полученные результаты (общие) имеют погрешность около 6% при запланированном уровне значимости (обработано 229 анкет).

Опрос проводился в виде анкетирования с использованием электронных средств коммуникации.

Содержательная часть анкеты определена с учетом результатов предыдущих исследований.

Специфика аудитории накладывает заметные ограничения на объем анкеты. Опытным путем определено, что анкета должна включать не более десяти вопросов с перечнем простых вариантов ответа. Из анкеты полностью исключена демографическая часть (пол респондента и т.п.), контроль характеристик выборки проведен на стадии распространения анкет.

В анкете нет численных вариантов ответов, что определяет особые требования к инструментарию обработки (использование непараметрических методов статистической обработки).

Поскольку тема территориальных преобразований весьма политизирована, стояла задача сохранить нейтральность при распространении анкет. При формировании выборки не использовались невероятностные методы, эксперты определялись методом районированного отбора по формальным признакам. К участию в опросе приглашались эксперты из конкретного региона, удовлетворяющие одному из условий:

А) преподаватели по специальности «государственное и муниципальное управление»,

Б) авторы научных публикаций по теме «муниципальное управление»,

В) аккредитованные Министерством Юстиции РФ независимые эксперты, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Следует отметить, что специалисты по антикоррупционной экспертизе были привлечены в связи с необходимостью оценить влияние территориальных преобразований в сфере местного самоуправления с этой точки зрения. В ходе предыдущего исследования было выявлено, что значительная часть респондентов, проживающих в преобразованных муниципалитетах, считают, что у инициаторов преобразования были скрытые мотивы коррупционного характера.

География исследования определена планами исследований во втором, 2019 году реализации проекта. К участию в опросе приглашались эксперты в субъектах Российской Федерации, где в 2010 - 2017 годах число муниципальных образований сократилось более чем на 10%:

1) в 7 субъектах Российской Федерации Северо-Западного федерального округа - Вологодская область, Калининградская область, Новгородская область, Псковская область, Тверская область, Архангельская область, Республика Коми;

2) в 6 субъектах Российской Федерации  Центрального федерального округа - Костромская область, Курская область, Московская область, Тульская область, Смоленская область, Тамбовская область;

3) в 5 субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа - Оренбургская область, Пензенская область, Hижегородская область, Кировская область, Саратовская область;

4) в 2 субъектах Российской Федерации Южного федерального округа - Астраханская область, Ставропольский край;

5) в 2 субъектах Российской Федерации Дальневосточного федерального округа - Чукотский автономный округ, Магаданская область.

Учитывая, что в  Федеральный закон № 131- ФЗ в начале мая 2019 года был введен новый тип муниципальной единицы – муниципальный округ аналог муниципального района, но только без требования формирования муниципальных единиц на уровне населенных пунктов, в ходе опроса было принято решение о включении в исследование некоторого числа экспертов из субъектов Российской Федерации, где процесс объединения муниципальных образований происходит в настоящее время: Брянская область, Курганская область, Пермский край, Приморский край, Республика Бурятия, Тюменская область, а также Белгородская область, Ленинградская область и Республика Хакасия. Однако, из последних трех названных субъектов Российской Федерации ответы получены не были.

3. Инструментарий социологического исследования

4. Анализ и интерпретация данных

4.1 Выборка

4.1.1 Квотирование выборки

Для проведения опроса и анализа полученных результатов были выделены экспертные группы. Группа из преподавателей профиля государственного и муниципального  направления и авторы научных публикаций по теме «муниципальное управление» при обработке результатов выделены в группу респондентов с условным названием «управленцы»,  а независимые эксперты по проведению антикоррупционной экспертизы в группу “юристы”.

Всего к участию в опросе было приглашено 1492 человека, в том числе 867 экспертов - специалистов по муниципальному управлению и 625  специалистов по проведению антикоррупционной экспертизы. В группе “юристы” охват составляет почти 100% генеральной совокупности. В группе “управленцы” охват можно оценить лишь приблизительно, по разным регионам он составляет от 20 до 95%. В среднем значение охвата по группе принято в 40%. Таким образом,  размер генеральной совокупности по обеим группам приблизительно можно оценить в 3000 человек.

В результате опроса поступило 234 анкеты (в обработку попали 229 анкет, поскольку 5 анкет поступили со значительной задержкой), из них 130 анкет «управленцев» и 104 анкеты «юристов».  Отклик (отношение числа полученных анкет к числу приглашенных экспертов) составляет около 15%.

4.1.2 Оценка зависимости отклика от региональных особенностей

В ходе обработки проверена гипотеза о том, что процент ответов (отклик) может зависеть от региональных особенностей. Выявлено статистически значимое различие процента ответов в субъектах Российской Федерации, сгруппированных по типу территориальных преобразований. Различие показателей отклика не является статистически значимым при группировке по федеральным округам и при группировке по степени изменения числа муниципальных образований.

В субъектах Российской Федерации, где было осуществлено преобразование муниципальных районов в городской округ, средний отклик -   14,7 %, в субъектах Российской Федерации, где укрупнение проводилось только путем слияния отдельных поселений средний отклик - 17,2%. Данный факт может объясняться тем, что в случае слияния поселений в единый городской округ изменения более ощутимы и процесс таких преобразований более политизирован. Поэтому, как представляется, эксперты более осторожны и высказываются реже. Возможна и обратная связь - эксперты равнодушнее и не пытаются отстаивать свое мнение, что и приводит к более радикальным образованиям.

4.1.3.  Оценка качества выборки

При получении анкет проведена стандартная оценка качества ответов: расчёт контрольных сумм, проверка на противоречивость, оценка полноты заполнения. Некачественных анкет не выявлено. Косвенные показатели качества выборки высокие: более половины респондентов указали свою электронную почту, более четверти дали развернутый комментарий. Лишь несколько человек не  указали свой регион.

4.1.4.  Оценка однородности выборки

4.2.  Общий анализ результатов исследования.

1. Среди основных доводов о необходимости укрупнения муниципалитетов, приводимых в ходе публичных обсуждений, эксперты чаще всего называют «необходимость повышения эффективности управления» (52,8 %)  и «дефицит бюджета, недостаточность налоговой базы» (50,2 %). Таким образом, можно сделать вывод, что, по мнению экспертов, главные цели производимых территориальных преобразований в системе местного самоуправления - повышение эффективности управления и увеличение местного бюджета. Довольно часто упоминаются также «централизация ресурсов для развития» (41,0 %), «возможность сократить число муниципальных служащих» (37,1) и «оптимизация сети муниципальных учреждений» (34,5 %). Большая часть экспертов (61,2%) считает, что у инициаторов территориальных преобразований были и другие мотивы, не озвучиваемые публично (экономические интересы, желание “убрать” неугодных депутатов или глав, возможность назначить “своих” людей и т.п.).

2. Почти 46% экспертов считают, что качество и доступность муниципальных услуг ухудшаются при укрупнении муниципалитетов Треть опрошенных считают, что территориальные преобразования не влияют на качество и доступность муниципальных услуг. 18,4 % экспертов считают, что муниципальные услуги становятся качественнее и доступней.

3. Более 43% экспертов высказали мнение о том, что эффективность муниципального управления (оперативность, затратность и т. п.) при укрупнении снижается. Около трети опрошенных считают, что эффективность управления увеличивается, пятая часть опрошенных утверждает, что эффективность управления не зависит от территориальных преобразований.

4. Без малого половина опрошенных (48,5%) считает, что укрупнение снизит информированность граждан и уровень участия в делах местного самоуправления. Не видят связи между укрупнением муниципалитетов и уровнем информированности и участия в делах местного самоуправления 36,7% экспертов. Седьмая часть респондентов (14,8%) утверждают, что жители станут более информированными  и активными.

5. Более половины респондентов (52,4%) считают, что, что укрупнение муниципалитетов не связано с уровнем коррупции. Около трети опрошенных (31,2%) считают, что уровень коррупции вырастет при укрупнении, 16,6% придерживаются противоположного мнения. Можно предположить, что большинство экспертов надеются преодолеть коррупцию в основном с помощью правоохранительных органов, деятельность которых не зависит от структуры местного самоуправления.

Необходимо отметить, что в группе респондентов с условным названием «юристы»  отношение к территориальным преобразованиям в сфере местного самоуправления более настороженное: с укрупнением муниципальных образований уровень коррупции вырастет - считают 35,6% экспертов, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации для проведения антикоррупционной экспертизы. Видимо, среди людей, вплотную занятых противодействием коррупции, больше специалистов, считающих, что проблема коррупции не может быть решена исключительно правоохранительными органами, и выше оценивают значимость в этом вопросе других социальных институтов.

6. С вопросом о коррупции перекликается вопрос об уровне доверия властям. Около 44% опрошенных считают, что уровень доверия не изменится с укрупнением муниципалитетов, а 42,4% экспертов считают, что уровень доверия властям снизится при территориальных преобразованиях в сфере самоуправления. 11,4 % респондентов надеются, что уровень доверия возрастёт.

На основе анализа представленных комментариев к вопросу можно сделать вывод: многие эксперты связывают уровень доверия в первую очередь с эффективностью местной власти, а не с участием граждан в местных делах. Фактически, многие эксперты рассматривают проблемы эффективности управления, а не местного самоуправления.

7. Оценка экспертами отношения населения к территориальным реформам весьма консолидированная:  только 6,1% экспертов считают, что большинство населения довольно изменениями. Почти две трети опрошенных (63, 3%) считают, что большинство населения относится к изменению территориальной структуры муниципалитетов равнодушно, однако 29,3% респондентов считают, что большинство населения недовольно укрупнением муниципальных образований.

8. В качестве наиболее важных критериев, которые должны учитываться при преобразовании муниципалитетов, более трёх четвертей экспертов называют экономические критерии, почти две третьих респондентов (65,9%) выделяют социальные критерии, более половины опрошенных (54,1%) отметили административно-управленческие критерии.

4.3 Детализированный анализ результатов исследования

4.3.1 Детализация результатов исследования по регионам

1. Для детализации выделены субъекты Российской Федерации, представленные в выборке необходимым числом анкет:

Архангельская область, погрешность 35%,

Вологодская область, погрешность 33%,

Республика Коми, погрешность 35%,

Тверская область, погрешность 23%,

Тамбовская область, погрешность 35%,

Тульская область, погрешность 30%,

Курская область, погрешность 26%,

Московская область, погрешность 16%,

Смоленская область, погрешность 31%,

Нижегородская область, погрешность 31%,

Саратовская область, погрешность 21%,

Ставропольский край, погрешность 25%,

6 субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа без Московской области, погрешность 14% (значительное отличие показателей Московской области при большом количестве респондентов сильно искажает результирующие данные, в группу включены эксперты из Костромской, Тамбовской, Тульской,  Брянской, Смоленской, Курской областей),

7 субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа (Республика Коми, Калининградская, Вологодская, Псковская, Новгородская, Тверская и Архангельская области), погрешность 12%,

4 субъекта Российской Федерации Дальневосточного федерального округа (Чукотский автономный округ, Магаданская область, Приморский край, Республика Бурятия), погрешность 31%,

6 субъектов Российской Федерации Поволжский федеральный округ (Пензенская, Оренбургская, Нижегородская, Саратовская и Кировская области и Пермский край), погрешность 14%.

Указанные выше погрешности рассчитаны для одиночного показателя, фактически погрешность может быть ниже при использовании консолидированных показателей, а также при сопоставлении связанных значений.

2. Почти во всех выделенных группах варианты выбора ответов на вопрос «Какие основные доводы о необходимости укрупнения муниципалитетов приводятся в ходе публичных обсуждений?» мало различаются. В шести группах первая тройка совпадает с тройкой, определенной по всей выборке («Необходимость повышения эффективности управления»; «Дефицит бюджета, недостаточность налоговой базы», «Централизация ресурсов для развития»). В девяти группах совпадает два довода из трех, в Курской области - лишь одно совпадение. Кроме выше названных, в лидирующую тройку иногда попадают доводы: «Возможность сократить число муниципальных служащих», «Оптимизация сети муниципальных учреждений». Лишь в трех субъектах Российской Федерации (в Тамбовской, Вологодской и Курской областях) в число наиболее часто называемых попадает довод «Уменьшение численности населения», который, казалось бы, для всех субъектов Российской Федерации должен быть основным.

3. В большинстве выделенных групп показатели экспертных оценок наличия скрытых (неафишируемых) мотивов для проведения территориальных преобразований близки к средним по выборке,  статистически значимое отклонение от среднего фиксируется в пяти выделенных группах.  Показатель наличия скрытых мотивов ниже среднего в Тульской области, в Республике Коми и в условной группе «Дальневосточного федерального округа». Показатель наличия скрытых мотивов выше среднего в Московской и Смоленской областях.

4. Экспертная оценка изменения качества и доступности муниципальных услуг при проведении территориальных преобразований в изученных  субъектах Российской Федерации показала, что в шести выделенных группах показатель близок к среднему. Частота выбора одного из двух ответов, свидетельствующих об ухудшении ситуации выше среднего в Республике Коми, Смоленской, Вологодской областях и в группе «Северо-Западного федерального округа».  Показатель ниже среднего в Тамбовской, Тульской, Курской и Саратовской областях, а также в группах «Центрального федерального округа без Московской области» и «Дальневосточного федерального округа».

5. Показатель изменения эффективности муниципального управления в связи с укрупнением муниципалитетов имеет высокую степень изменчивости (7,3).  В Тульской, Тамбовской области и в группе «Дальневосточного федерального округа» - значение ниже среднего, а в Курской, Тверской, Вологодской областях и в группе «Северо-Западного федерального округа» значение показателя ухудшения эффективности муниципального управления выше среднего по выборке.

6. Результаты оценки экспертами изменений вследствие укрупнения муниципальных образований уровня информированности граждан и их участия в делах местного самоуправления. Степень изменчивости показателя в выделенных территориальных группах -  5.3.

В Тамбовской, Ставропольской и Тульской областях показатель ниже среднего по выборке, а в Архангельской и Вологодской областях, а также в целом в группе «Северо-Западного федерального округа» показатель выше среднего по выборке.

7. Экспертная оценка влияния территориальных преобразований на уровень коррупции в разрезе выделенных территориальных групп. Степень изменчивости показателя 3,7.  Показатель ниже среднего в Архангельской, Тамбовской, Тульской областях, Республике Коми и в группе «Северо-Западного федерального округа». Показатель выше среднего в Московской области.

8. Оценка влияния укрупнения муниципалитетов на уровень доверия властям по территориальным группам. Показатель снижения уровня доверия властям ниже среднего в Тамбовской, Курской, Нижегородской, Саратовской областях и в группе «Центрального федерального округа без Московской области», показатель выше среднего в Архангельской области и в группе «Северо-Западного федерального округа». Степень изменчивости показателя 3.0.

9. В разных субъектах Российской Федерации показатель недовольства граждан укрупнением муниципальных образований  колеблется от 9% до 56% (степень изменчивости показателя 6,1). Число экспертов, считающих, что недовольных большинство, ниже среднего по выборке в Тульской, Саратовской, Нижегородской, Курской областях, в Ставропольском крае, а также в группах «Центрального федерального округа без Московской области» и «Приволжском федеральном округе».  В Тверской, Смоленской, Вологодской областях и в группе субъектов Российской Федерации «Северо-Западного федерального округа» показатель выше среднего по выборке.

10. Во всех субъектах Российской Федерации среди важных критериев территориальной идентификации муниципалитетов эксперты чаще всего выбирают вариант «Экономические». Второй по частоте попадания в разных субъектах Российской Федерации в тройку самых частых вариант ответа на вопрос «Социальные», третий - «Административно-управленческие».

Интересно, что второй и третий критерии имеют «парные» им критерии: в некоторых субъектах Российской Федерации при отсутствии в тройке основного критерия выбирается другой, парный ему критерий.  Вместо варианта  «Социальные» отмечается вариант «Градостроительные (территориально-градостроительные)» (пятый по частоте попадания в тройку),  а вместо варианта «Административно-управленческие» выбирается ответ «Географические» (четвертый по частоте попадания в тройку самых часто упоминаемых).

4.3.2 Детализация результатов исследования по группам субъектов Российской Федерации с различным масштабом сокращения числа муниципальных образований.

1. Для проверки возможной связи показателей территориальных изменений от масштаба сокращения числа муниципалитетов выборка была разделена на группы:

Группа «Сокращение 10 - 20%» включает регионы, в которых в период 2008-2018 годов число муниципальных образований сократилось на 10-20% :

Приморский край,

Республика Коми,

Саратовская область,

Кировская область,

Hижегородская область,

Архангельская область,

Астраханская область.

Расчетная относительная погрешность оценки показателей в группе 9,3% при уровне значимости 0.05.

Группа «Сокращение 20 - 30%» включает регионы, в которых в период 2008-2018 годов  число муниципальных образований сократилось на 20-30% :

Оренбургская область,

Тверская область,

Тамбовская область,

Пензенская область,

Смоленская область.

Расчетная относительная погрешность оценки показателей в группе 14,3% при уровне значимости 0.05.

Группа «Сокращение > 30%» включает регионы, в которых в период 2008-2018 годов число муниципальных образований сократилось более чем на 30%:

Вологодская область,

Курская область,

Новгородская область,

Ставропольский край,

Московская область,

Тульская область,

Чукотский автономный округ,

Костромская область,

Псковская область,

Калининградская область,

Магаданская область.

Расчетная относительная погрешность оценки показателей в группе 12,2% при уровне значимости 0.05 .

Кроме того, отдельно выделена небольшая группа «идет процесс укрупнения», включающая регионы, в которых процесс укрупнения муниципальных образований начался в 2019 году.  В группу вошли эксперты из Курганской, Брянской, Тюменской областей, из Пермского края и Республики Бурятия. Расчетная относительная погрешность оценки показателей в группе 27,1% при уровне значимости 0.05.

2. Распределение ответов на вопрос «Какие основные доводы о необходимости укрупнения муниципалитетов приводятся в ходе публичных обсуждений?» по группам субъектов Российской Федерации с разными масштабами укрупнения. Значимых различий мнений экспертов из разных групп по этому вопросу не выявлено, за исключением одного. В группе «Сокращение 20 - 30%» заметно чаще упоминается довод об уменьшении численности населения.

3. Характер изменения показателя доступности и качества муниципальных услуг, показателя эффективности муниципального управления, показателя информированности и участия граждан в делах местного самоуправления и показателя доверия властям в субъектах Российской Федерации с разным масштабом территориальных изменений.

В выделенных группах «Сокращение более 30%», «Сокращение 20-30%» и «Сокращение 10-20%» изменчивость перечисленных показателей в пределах статистической погрешности. Значимое различие показателей «Доступность и качество муниципальных услуг», «Информированность и участие граждан» и «Уровень доверия властям» отмечается в группе «Идет процесс укрупнения». Заметно большее число экспертов из субъектов Российской Федерации, где в 2019 году начался процесс территориальных преобразований в сфере местного самоуправления предполагают, что укрупнение муниципальных образований приведет к улучшению доступности и качества муниципальных услуг, росту информированности граждан и уровня их участия в местных делах, повышению уровня доверия граждан властям.

Оценки изменения уровня эффективности муниципального управления близки во всех группах.

Группа «Идет процесс укрупнения» единственная, где по четырем рассматриваемым вопросам консолидированная частота положительных ответов (улучшение ситуации) выше или близка к суммарной частоте отрицательных ответов (ухудшение ситуации).   Заметное отличие от мнения экспертов в субъектах Российской Федерации, уже прошедших через преобразования, вызывает вопросы. Можно предположить, что эксперты в регионах, начавших реформу, не знакомы с опытом проведения территориальных преобразований в других субъектах РФ.

4. Показатель представления о наличии скрытых мотивов у инициаторов укрупнения муниципалитетов и показатель изменения уровня коррупции при проведении территориальных преобразований по выделенным группам.

В целом оба показателя близки по всем группам. Выделяется группа с меньшим масштабом укрупнения муниципальных образований (группа «сокращение 10-20%»», где выше среднего процент экспертов, считающих, что скрытых мотивов у инициаторов укрупнения не было, и количество экспертов, утверждающих, что уровень коррупции не зависит от территориальных преобразований. Интересно, что в группе «Идет процесс укрупнения» и оценка скрытых мотивов, и показатели изменения уровня коррупции близки к соответствующим показателям в группах субъектов Российской Федерации, где укрупнение проведено ранее, что не соотносится с положительными оценками по другим показателям.

5. Оценка экспертов отношения жителей к территориальной реформе местного самоуправления. Большинство экспертов считает, что жители в основном равнодушно относятся к укрупнению муниципальных образований. Таких экспертов заметно меньше в группе «Сокращение 20-30%» и заметно больше в группе «Идет процесс укрупнения», при этом соответственно увеличивается/уменьшается число экспертов, считающих, что большинство жителей недовольно территориальными преобразованиями. Процент экспертов, утверждающих, что большинство граждан довольно сокращением числа муниципалитетов по всем группам приблизительно одинаково и находится на низком фоновом уровне.

Количество экспертов с позитивной оценкой («большинство довольно») в группе «Идет процесс укрупнения» в 3 - 6 раз меньше, чем количество экспертов, отмечающих улучшение показателей качества и доступности муниципальных услуг, эффективности муниципального управления, уровня информированности и участия, уровня доверия властям.

6. Значимых отличий мнений экспертов по вопросу «какие критерии должны учитываться при преобразовании» не выявлено.

4.3.3 Детализация результатов исследования по регионам, сгруппированным по типу территориальных преобразований.

1. Для проверки возможной связи изучаемых показателей от способа территориальных преобразований в сфере местного самоуправления выборка разбита на две группы. Группа «Тип 0» включает регионы, в которых число муниципальных образований сократилось за счет объединения двух или нескольких соседних поселений, группа «Тип 1»  включает регионы, где было отмечено преобразование муниципальных районов в городские округа.

2. В субъектах Российской Федерации, где укрупнялись поселения, около 34% экспертов отметили уменьшение численности населения как довод, приводимый в ходе реформирования. Там, где объединялись целые районы, этот довод упоминается редко, здесь чаще упоминаются централизация, оптимизация, повышение эффективности и возможность сократить число депутатов.

3. Оценка различия показателей, характеризующих изменение доступности и качества муниципальных услуг, эффективности муниципального управления, уровня информированности граждан и уровня доверия властям в группах с разным типом территориальных преобразований.

Нет значительной разницы в оценке доступности и качества муниципальных услуг экспертами в разных группах. В группе «Тип 1» чуть выше процент тех, кто считает, что качество улучшается, при этом в группе не снижается количество экспертов, считающих, что качество падает.

Различия позиций заметны при оценке эффективности муниципального управления: в группе «Тип 1»  значительно выше процент экспертов, отмечающих повышение эффективности.

Количество положительных оценок в группе «Тип 1» также выше в вопросе об изменении уровня информированности и участия граждан в делах местного самоуправления при соответствующем снижении числа отрицательных оценок. Менее значительно отличие показателей в вопросе об уровне доверия властям.

В целом большая часть экспертов отрицательно оценивает изменения, вызванные территориальными преобразованиями,  вне зависимости от типа преобразования, но в субъектах Российской Федерации, где реформирование идет по радикальному пути (поскольку ликвидируется поселенческий уровень местного самоуправления), экспертное сообщество неоднородно, значительная часть экспертов оценивает реформы положительно.

Можно предположить, что разница оценок в группах «Тип 0» и «Тип 1» вызвана значительным перераспределением властных полномочий и экономических рычагов в региональных элитах. В связи с этим представляет интерес мнение экспертов по вопросу о наличии скрытых мотивов у инициаторов преобразований и вопросу об изменении уровня коррупции.

4. Эксперты в группе «Тип 1» по сравнению с экспертами группы «Тип 2» заметно чаще утверждают, что уровень коррупции растет при проведении территориальных преобразований, наличие скрытых мотивов проведения реформ отмечают около 60% респондентов в обеих группах.

Итак, можно отметить, что в субъектах Российской Федерации, проводящих радикальное реформирование структуры местного самоуправления складывается парадоксальная ситуация: в экспертном сообществе  сочетаются противоречивые мнения о росте уровня коррупции и о повышении эффективности муниципального управления.

5. Значимых отличий в оценке критериев преобразования, которые должны быть включены в нормативные акты, в выделенных группах не выявлено.

4.3.4 Детализация результатов исследования по группам экспертов.

Оценка значимости различий в оценках двух групп экспертов отражена в разделе 4.1.4 (текст не приводится).  По вопросам, где различия значимы, имеет смысл представить результаты детальнее. Так, эксперты из группы «юристы» среди приводимых доводов укрупнения чаще называют «необходимость повышения эффективности управления» и реже «уменьшение численности населения». Особенно значимы расхождения в ответе на вопросы о скрытых мотивах преобразований. В группе «Юристы» заметно выше доля экспертов, считающих, что у инициаторов территориальных преобразований были скрытые мотивы и что уровень коррупции в результате этих преобразований вырастет.

5. Выводы

В качестве причины укрупнения муниципальных образований чаще всего называется необходимость повышения эффективности муниципального управления. При этом 43% экспертов отмечают снижение эффективности муниципального управления при проведении территориальных преобразований (против 32% фиксирующих повышение эффективности), а 22% опрошенных считают, что эффективность управления не зависит от проводимых преобразований.  Таким образом, достижимость одной из основных декларируемых целей (повышение эффективности, по мнению большинства экспертов) реформирования территориальной организации местного самоуправления  (то есть сама целесообразность и необходимость такого реформирования) вызывает серьезные сомнения.

Попытка повысить эффективность управления путем укрупнения муниципальных образований приводит к негативным последствиям.  Около 46% экспертов видят ухудшение доступности и качества муниципальных услуг (лишь 18% отмечают улучшение), 48% опрошенных отмечают, что уровень информированности и участия жителей в делах местного самоуправления снижается (лишь 15 % видят улучшения), 42% респондентов отмечают снижение уровня доверия властям (против 11% считающих, что уровень доверия властям увеличивается).

Около 30% экспертов считают, что укрупнение муниципальных образований приведет к росту уровня коррупции (на уменьшение уровня коррупции надеются 17%), а более 60% опрошенных видят в инициативе территориальных преобразований скрытые мотивы коррупционного характера (экономические интересы, желание «убрать» неугодных депутатов или глав муниципальных образований, возможность назначить “своих” людей и т.п.). Общество в целом равнодушно относится к преобразованиям: так считают 63% экспертов. Однако 29% опрошенных экспертов считают, что большинство населения недовольно укрупнением муниципалитетов, лишь 6% утверждают обратное.

Несмотря на выявленные проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления, большинство экспертов в качестве критериев необходимости преобразования предлагают выбрать изменчивые экономические, социальные и административно-управленческие критерии.  Критерии исторические, конституционно-правовые, политико-правовые, которые имеют более консервативный характер, выбираются меньшинством опрошенных, не попадают в число лидеров географические и градостроительные критерии. Можно считать, что одна из причин проведения неудачных территориальных преобразований в системе местного самоуправления – убежденность экспертов и специалистов в приоритете экономических и управленческих факторов, «зацикленность» экспертного сообщества в целом на экономических приоритетах, настрой на измерение показателей эффективности развития только «в рублях».

Следует отметить частый выбор экспертами утверждения о том, что тот или иной показатель не связан с укрупнением муниципалитетов. Общепринятая теория о построении общества и общественных институтов очевидным образом связывает наличие близких и доступных органов муниципальной власти с качеством и доступностью муниципальных услуг, эффективностью местного управления, уровнем информированности граждан и их вовлеченности в дела местного самоуправления,  а также с уровнем коррупции и уровнем доверия властям.

В опросе участвовали только специалисты, но никто из них не высказал в комментариях сомнений или доводов теоретического характера.

Можно предположить, что причина выбора  варианта «показатель не связан с укрупнением муниципальных образований» в том, что нынешнее состояние местного самоуправления далеко от описанного в теории, оно не заработало как должно в отсутствии достаточной налоговой базы, реальных полномочий и соответствующей активности граждан. Вместо долговременной кропотливой работы по развитию системы местного самоуправления региональные власти надеются добиться локальных и временных выгод за счет  упрощения структуры управления, не имея даже приблизительной оценки близких и дальних последствий реформ.

Необходимо принципиально разделить подходы к укрупнению муниципалитетов. Ликвидация поселенческого уровня несет значительные риски: более высокая положительная оценка  изменения эффективности управления сочетается с высокой отрицательной оценкой изменения уровня коррупции. На наш взгляд, существуют также отрицательные факторы «замедленного действия», оставшиеся за  рамками данного исследования.

Объединение соседних поселений имеет больше оснований, как правило, связанных с уменьшением численности населения. Но как показывают результаты анализа проведенного социологического исследования, упрощенный подход и здесь недопустим,  поскольку реорганизация сложившихся социальных институтов - сложный комплексный процесс, требующий индивидуального подхода.

 
  Карта сайта: Карта сайта m-i-k-s.ru