Реклама
Бондарь В.Н., Дементьев А.Н. Федеральные параметры оценки реформ территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

Бондарь Вадим Николаевич, директор Межотраслевого института коммунальных стратегий, Дементьев Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор Курского государственного университета

Как известно, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*2 переходный период территориальных преобразований на местном уровне завершился в 2009 году. С этого времени положения Федерального закона № 131-ФЗ  вступили в действие в полном объеме. В настоящей статье представлены результаты анализа территориальных преобразований в пост-переходный период с 2010 года по 2018 год.

Приведем несколько типичных примеров публичного обоснования территориальных преобразований в системе местного самоуправления (на основе данных СМИ и публикаций).*1

В Псковской области основными причинами объединения в 2009-2010 годах называлось неудовлетворительное социально-экономическое состояние сельских поселений: малочисленность, слабые перспективы развития, низкая налогооблагаемая база, дефицит рабочих мест и др. [1]

По материалам журнала «Практика муниципального управления» от 10 апреля 2013 года основными причинами территориальных изменений являются: необходимость сокращения количества дотационных поселений, большей частью в сельской местности; уменьшение расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизация местных бюджетов. Перспективы преобразования муниципальных образований Пермского края [2] обсуждались на выездном заседании комитета по государственной политике и развитию территорий Законодательного Собрания Пермского края в Губахинском городском округе. Тема заседания - «Об опыте, проблемах и перспективах преобразования муниципальных образований Пермского края». Необходимость объединений муниципальных образований была обусловлена:  разрывом в уровнях экономического развития, в ряде районов – низким налоговым потенциалом, отсутствием крупных стабильных предприятий; высоким уровнем дотационности муниципальных образований, прежде всего небольших сельских поселений; дефицитом управленческих и депутатских кадров, как следствие - неграмотные управленческие решения; отсутствием должного контроля и координации деятельности поселенческих администраций со стороны районов; недовольством населения вследствие непонимания двухуровневой системы власти (особенно в райцентрах: два хозяина в одном поселении, два представительных органа); постоянными конфликтами в большинстве территорий между главами районов и главами райцентров, реже – с главами других поселений (конфликт двух уровней). На наш взгляд, ни один из выше приведенных доводов не может служить в качестве безусловной необходимости проведенных преобразований. В правовом отношении подобные доводы были отвергнуты неоднократно в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Что же касается мнения граждан, то исключение процедур голосования по вопросам территориальных преобразований на местном уровне из Федерального закона № 131-ФЗ привело к тому, что граждане не доверяют таким преобразованиям. Социологические исследования, проведенные в рамках реализации гранта РФФИ  № 18-011-00551 в модельных субъектах Российской Федерации показали, что в Псковской области 28%, а в Московской 96% опрошенных считают, что у инициаторов преобразования были другие, скрытые мотивы (экономические интересы, желание “убрать” неугодных депутатов или глав, возможность назначить “своих” людей и т.п.).

Какие же параметры могут быть достаточны для убедительного обоснования необходимости территориальных преобразований? Такими параметрами могут быть объективные показатели уменьшения численности населения в муниципальных образованиях. Следует оговориться:  фактическое уменьшение численности населения не ведет к  неизбежности таких преобразований в каждом конкретном случае. Как представляется, уменьшение численности населения является лишь необходимым обобщенным федеральным  параметром оценки таких преобразований, но он не является достаточным, так как кроме показателей развития территории (демографических и экономических в первую очередь), есть еще и аргументы, связанные с интересами региона и страны в целом (необходимость иметь «опорные пункты» на территории, содержание инфраструктуры, сохранение культурных ценностей,  поддержка некоторых «малолюдных» отраслей хозяйства и т.п.).

Представим результаты анализа, подтверждающие нашу гипотезу. Объем и характер территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации в период 2010-2018 годов после завершения муниципальной реформы заметно различается (рисунок 1).

Рисунок 1

Рисунок 1.

Объем и характер территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации в период 2010-2018 годов после завершения муниципальной реформы заметно различается (рисунок 1).  В шести субъектах Российской Федерации число муниципалитетов увеличилось (г. Москва, Чеченская Республика, Белгородская область, Челябинская область, Республика Дагестан, Самарская область). В 22 регионах число муниципальных образований не изменилось, в 31 регионе - уменьшилось в пределах 10%.*3 В семи регионах «потери» составляют от 10 до 20% (Приморский край, Республика Коми, Саратовская область, Кировская область, Hижегородская область, Архангельская область, Астраханская область), еще в шести - от 20 до 30% (Оренбургская область, Тверская область, Тамбовская область, Пензенская область, Смоленская область, Сахалинская область), а в 11 субъектах Российской Федерации уменьшение численности муниципальных образований превысило 30% (Вологодская область, Курская область, Новгородская область, Ставропольский край, Московская область, Тульская область, Чукотский автономный округ, Костромская область, Псковская область, Калининградская область, Магаданская область).

В некоторых работах, посвященных теме территориальных преобразований на местном уровне, использован термин «малая муниципальная реформа» [3] в отличие «большой реформы» 2003-2009 годов. На наш взгляд, правильнее говорить о контрреформе или «обратной» реформе, поскольку ликвидация поселенческого уровня местного самоуправления противоположна целям реформы территориальной организации местного самоуправления 2003 года, нормативно реализованной принятием Федерального закона № 131-ФЗ.

Можно утверждать, что проводимая «обратная» реформа территориальной организации местного самоуправления серьезно затронула около трети субъектов Российской Федерации, в том числе в части регионов происходит коренная ломка сложившейся системы административно - территориального устройства, при которой фактически ликвидируется поселенческий уровень самоуправления.

Одним из мотивов территориальных преобразований их инициаторы называют демографические сдвиги. На рисунке 2 приведена зависимость изменения числа муниципальных образований в субъектах Российской Федерации от изменения численности населения. Из рисунка видно, что лишь в десятке регионов сокращение или прирост числа муниципалитетов соответствует демографическим изменениям. Однако, учитывая, что территориальные изменения затрагивают большой комплекс проблем, связанных с системой жизнеобеспечения, государственного управления и т.п., можно предположить, что такие решения должны носить консервативный характер, реагировать не непосредственно, а «накапливая» изменения. Около двух десятков регионов попадают в «консервативную зону» между нулевыми изменениями и изменениями, равными демографическим сдвигам (выделено цветом на рисунке 2).

Рисунок 2

Рисунок 2.

Из шести регионов, где число муниципалитетов увеличилось, нет ни одного, где прирост числа муниципальных образований превысил бы рост численности населения. Зато есть десяток регионов, где прирост населения сопровождается сокращением (!) числа муниципалитетов (правя нижняя зона на графике). А более чем в двух десятках регионов сокращение числа муниципальных образований значительно (иногда - в разы!) превосходит убыль населения (левая нижняя зона на графике).

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что в большинстве случаев территориальные изменения системы местного самоуправления в регионах Российской Федерации не могут быть объяснены депопуляцей. В целом в России в период с 2008 по 2018 г. население увеличилось на 4,87 млн. человек (+3,4%), а число муниципальных образований уменьшилось на 1,9 тыс. (-8,2%).

Очевидно, что система территориального управления связана с системой расселения жителей. Кроме того, имеет значение площадь освоенной и неосвоенной территории, степень развития инфраструктуры и другие факторы. Важнейший фактор, влияющий на изменение системы расселения жителей Российской Федерации - миграция населения, в настоящее время выражающаяся в концентрации – укрупнении некоторых населенных пунктов за счет стягивания населения из других, меньших по размерам поселений.

Рассмотрим данные Росстата о количестве населенных пунктов в Российской Федерации.*4 Число городов в России стабильно увеличивается (+63 города в период 1989 - 2010 годов и +13 городов в период 2018 - 2010 годов), при этом  меняется их распределение по размеру: становится меньше городов с численностью населения от 20 до 100 тыс. человек, но растет число городов с населением менее 20 тыс. человек и число городов с населением более 100 тыс. человек. Заметно изменилась суммарная численность населения, проживающего в городах с населением более миллиона жителей (+35% в период 1989 – 2010 годов  и +20% в период 2010-2018 годов.).

Хуже ситуация с поселками городского типа. В период с 1989 года произошло значительное сокращение числа поселков (-1008). Часть поселков ликвидированы, часть изменили статус, став сельскими населенными пунктами, 76 поселков превратилась в города. После 2008 года изменение числа населенных пунктов городского типа менее масштабно (-101 в период с 2010 по 2018 годов, в том числе 13 поселков преобразованы в города).

У нас нет возможности точно оценить изменение к настоящему времени числа сельских населенных пунктов, поскольку такая статистика не ведется. Но можно сопоставить тенденции изменения численности сельских населенных пунктов по данным переписей в 1989, 2002 и 2010 годов. По сравнению с поселками городского типа, сельские населенные пункты в период 1989 - 2010 годов «пострадали» в меньшей степени (-5,6% от числа населенных пунктов, -3,9% от численности населения). Две трети сокращения - уменьшение числа населенных пунктов с населением до 200 человек. Число крупных сел с населением более 3 тыс. человек увеличилось, увеличилась и суммарная численность населения, проживающего в таких населенных пунктах (+42%). Несмотря на отсутствие современных данных о количестве сельских населенных пунктов, можно предположить, что изменение их числа в период 2010 - 2018 годов не было радикальным, так как численность сельского населения России в этот период не уменьшилась (+10,5 тыс. человек).

Следует также учесть, что ликвидация небольших населенных пунктов при сохранении крупного («опорного») населенного пункта не ведет к необходимости упразднения муниципального образования.  По данным за 2018 год, медианный размер муниципального образования в Российской Федерации составляет  1232 человека, две трети муниципалитетов попадают в диапазон от 200 до 2000 человек, лишь 367 муниципальных образований имеют численность населения менее 200 человек.

Таким образом, сокращение числа муниципальных образований в период с 2010 года по 2018 год(-1961 муниципалитет) не может быть объяснено изменением числа населенных пунктов, вызванного концентрацией населения.

Разумеется, в разных субъектах Российской Федерации темпы депопуляции и концентрации населения могут различаться, и в отдельных регионах предложения о ликвидации муниципальных образований могут быть обоснованы и правомерны (см. левый нижний сектор на рисунке 2), однако  такое сокращение не может быть массовым и одновременным во всем регионе. Очевидно, что региональные власти в состоянии влиять на процессы миграции и концентрации населения (должны быть в состоянии влиять). Также очевидно, что ликвидация муниципальных образований сама по себе является фактором, способствующим дальнейшей концентрации.

Результаты социологических опросов жителей муниципальных образований Московской и Псковской областей, подвергшихся территориальным преобразованиям, показали, что в обеих областях довольно высокое число граждан, твердо заявляющих о планируемом переезде (20% в Московской области, 14% - в Псковской области).

Как представляется, тенденции ликвидации формальных социальных институтов и институтов местного самоуправления могут стать угрозой стабильности государственных и общественных институтов не только на местном уровне, но и на региональном, и в общероссийском масштабе.

 

Список литературы.

1. Преобразование муниципальных образований путем объединения поселений на Псковщине в 2009-2010 годах: теория и практика. Под  ред. к.ю.н.  Цветкова Н.Ю.  2010. - 138 с.

2.Сайт Законодательного собрания  Пермского края  http://zsperm.ru/s1/archive/news/detail.php?ID=6872. дата публикации: 23.09.2013. (дата обращения 27.02.2019)

3. Слатинов В.Б. Муниципальная реформа в Российских регионах: средство контроля над местным самоуправлением или механизм развития территорий // Сборник статей. Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 13. ИНИОН РАН, М. 2018.

__________________

1. Исследование выполняется при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, грант № 18-011-00551.

2. Далее – Федеральный закон № 131-ФЗ.

3. Данные по Республике Крым и городу федерального значения Севастополь не включены в результаты, представленные на графике. Для справки можно отметить, что формально в период с 2014 года по 2018 год в Крыму и городе федерального значения Севастополе территориальных изменений не проводилось, однако была небольшая «корректировка» системы местного самоуправления в период их вхождения в состав Российской Федерации. В настоящее время широко обсуждается (готовится) административная реформа, которая может затронуть почти половину территории Республики Крым.

4. Имеются подробные данные о числе населенных пунктов по данным переписей 1989, 2002 и 2010 годов.  С 2015 года Росстатом ежегодно публикуется информация о числе городов и поселков городского типа.

 
  Карта сайта: Карта сайта m-i-k-s.ru