Реклама
Дементьев А.Н. Тенденции трансформации территорий муниципальных единиц в Российской Федерации в «постсоветское» время

Тенденции трансформации территорий муниципальных единиц в Российской Федерации в «постсоветское» время *1

Дементьев Александр Николаевич,

доктор юридических наук, профессор

 

Аннотация

 

Приведена характеристика этапов территориальных преобразований административно-территориальных и муниципальных единиц в Российской Федерации в «постсоветский» период. Представлены типизация муниципальных единиц и субъектов Российской Федерации для каждого из этапов. Выявлены устойчивые тенденции в реформировании территориальных основ местного самоуправления. Выдвинуты гипотезы о декларируемых и реальных причинах трансформации системы территориальной организации местного самоуправления на современном этапе.

 

Ключевые слова: административно-территориальные единицы, муниципальные единицы, территориальные основы местного самоуправления, типы муниципальных единиц, классификация субъектов Российской Федерации, реформы.

 

В рамках исследований, проводимых при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, был проведен комплексный анализ трансформации административно-территориальных и муниципальных  единиц в Российской Федерации (после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году). На основе анализа объемного и противоречивого до 2003 года статистического материала о численности муниципальных единиц в Российской Федерации, содержащегося в разных источниках, впервые составлены обобщенные данные о ежегодной численности до 1993 года территорий местных советов, а затем муниципальных единиц с 1990 (1987) года   по 2018 год.

Период включает в себя временной интервал после принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, а также  предыдущие периоды - советский с 1990 (1987) года по 1993 год. Данные советского периода о существовавших в это время административно-территориальных единицах, подведомственным территориям местных советов, представляют научный и практический интерес. Их включение в предмет анализа наглядно свидетельствует о долговременной устойчивой тенденции стабильности числа административно-управленческих единиц на местном уровне в большинстве субъектов Российской Федерации. Такая устойчивость выявлена, несмотря на то, что в стране произошли революционные радикальные изменения. Расширение временных рамок исследований позволяет проводить компаративистский анализ данных, представленных в зарубежных научных публикациях и материалах органов власти, неправительственных и международных организаций. Обобщенные данные помогут сопоставить происходящие изменения в России с изменениями в зарубежных странах, прежде всего, в Европе, США, Канаде, Австралии, пост советских государствах и провести объективный анализ происходящих и произошедших изменений.

В результате исследований получены систематизированные данные о трансформации административно-территориальных (до 1994 года в РСФСР, затем в России), а затем муниципальных  единиц в Российской Федерации (после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году) в виде статистических таблиц и графиков, на которых наглядно представлены тенденции территориальных преобразований в каждом из субъектов Российской Федерации с 1990 года до 2019 года. Подобное системное исследование, несмотря на существующие многочисленные данные о муниципальном устройстве субъектов Российской Федерации,  с выделением тенденций изменения типов территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальных единиц (до 1993 года) в субъектах Российской Федерации в период 1990 (1987)-1993-2018 годов выполнено впервые.

Основным критерием для периодизации процессов трансформации территориальных изменений в России на местном уровне являются изменения  в федеральном законодательстве. В то же время обращается внимание и на такие периоды, которые можно характеризовать, как периоды без надлежащего нормативного правового регулирования. Как известно, до 1990 года как в СССР, так и в России функции государства осуществлялись на основе централизованной системы управления. Начало реформирования системы власти в России положили первые относительно свободные выборы в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующие в 1990 году выборы депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов. Верховный Совет СССР принял в 1990 году закон, который впервые ввел в законодательную практику понятие «местного самоуправления». С этого закона началось практическое реформирование системы власти в Российской Федерации. С принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти.

В 1991 году был принят Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Закон закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления. Местное самоуправление осуществлялось в границах административных территориальных единиц: районах, городах республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, городских районах (в районах в городах), городах районного подчинения, поселках, сельсоветах.

Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 и последующими указами было по существу ликвидировано местное самоуправление.*2 Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы «советов-исполкомов», а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Указы Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 октября 1993 года № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», от 21 марта 1994 года № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций восстановили введением назначения глав администраций по вертикали, наделенных правами единоличного решения широкого круга вопросов, систему вертикального подчинения.

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году негативно сказалась на положении органов  местного самоуправления передача полномочий субъектам Российской Федерации по установлению системы административного территориального деления. Действующая Конституция Российской Федерации допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административное территориальное деление не связано с системой местного самоуправления. Вопросы административного территориального деления не упоминаются в Конституции Российской Федерации, а потому в соответствии со статьёй 73 находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации. В 1994 году на первом этапе при подготовке проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действовавший до этого административно-территориальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Под предлогом реформирования административного территориального деления в этот период в одних субъектах Российской Федерации были ликвидированы органы местной власти в поселках и сельских округах, в других - на уровне районов.

Лишь почти через два года после принятия Конституции Российской Федерации  был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В переходных положениях предусматривались конкретные сроки и процедуры перехода от назначаемых глав местных администраций (выполнявших с 21 сентября 1993 года функции местного самоуправления) к системе выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако в самом законе положения о территориальной организации местного самоуправления носили рамочный характер.*3

Недостатки в практике реализации федерального законодательства в этот период отчетливо проявились в системе территориальной организации местного самоуправления. Факультативные нормы закона, в частности, позволили, ничего не меняя во многих субъектах Российской Федерации, воспроизвести систему построения местной власти, которая была установлена указами Президента Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации воспользовались такими пробелами и ввели в региональном законодательстве нормы, искажающие конституционные принципы местного самоуправления. Характерным примером является отказ в субъектах Российской Федерации от проведения выборов органов местного самоуправления в период 1993 - 1996 годов под предлогом отсутствия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законов субъектов Российской Федерации о выборах в местные органы власти. Федеральный законодатель с целью обеспечения возможности реализации конституционных прав граждан на избрание органов местного самоуправления был вынужден в экстренном порядке принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Недостатки принятого Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» негативно сказались  на практике деятельности местного самоуправления и явились одной из причин подготовки и внесения в 2003 году в Государственную Думу проекта новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральным законом был установлен срок вступления в силу основных положений Федерального закона о компетенции и полномочиях двух типов муниципальных образований – 1 января 2006 года. В переходных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ первоначально была установлена очередность реформирования системы организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации на основе двух уровневой модели территориальной организации местного самоуправления.

Однако в конце 2005 года срок действия переходных положений Федерального закона был продлен до 2009 года. При этом были существенно изменены некоторые нормы его переходных положений, предусматривающие возможность передачи решения вопросов местного значения городских и сельских поселений на уровень муниципального района на основе закона субъекта Российской Федерации.

В последующем после окончания переходного периода в 2009 году в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены изменения и дополнения, которые к 2019 году существенно деформировали первоначальную концепцию о двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации и первоначальное нормативное правовое содержание этого закона.

Приведем краткую характеристику данных о территориальных преобразованиях в системе организации местной власти.

Рисунок 1

Рисунок 1

* 1993  - Дата подписания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»

 

На основе периодизации, обоснование которой было приведено выше, статистические данные обобщены для каждого субъекта Российской Федерации для  следующих временных периодов: I период: 1990 год – 21 сентября 1993 года; II период: 1994 год - 2002 год; III период: 2003 год - 2018 год. Для примера приведем графики (рисунки 1 и 2) изменения численности муниципальных единиц различных типов в Московской области.

В Московской области в отличие от других субъектов Российской Федерации, в которых муниципальные районы были преобразованы в городские округа, проводятся изменения в территориальной организации местного самоуправления не только с ликвидацией поселенческого уровня местного самоуправления, но и с изменением существующих административно-территориальных границ муниципальных районов и городских округов. Такой случай зафиксирован впервые за 30 лет. Попытки обоснования необходимости изменения административно-территориальных границ муниципальных районов предпринимались неоднократно. Основные цели, которые ставят перед собой инициаторы таких преобразований: попытки выравнивания экономического развития муниципальных единиц. Однако на практике такие процедуры в массовом порядке реализована впервые за 30 лет только в Московской области.

Так, Ногинский район был преобразован в Богородский городской округ и одновременно Стёпановское сельское поселение Ногинского района было включено в состав городского округа Электросталь с ликвидацией статуса муниципального образования. Был ликвидирован городской округ Железнодорожный с населением более 150 тыс. жителей, а сам город включен в качестве микрорайона в состав города Балашихи. Формирование единого городского округа Коломна сопровождалось ликвидацией городского округа Коломна и Коломенского муниципального района и т.д.

Результаты исследований позволили не только систематизировать данные о территориальных изменениях на местном уровне почти за 30-летний период в каждом из субъектов Российской Федерации, но и на основе анализа обобщенных данных выявить тенденции таких изменений, предложить гипотезы об объективных и субъективных факторах происходящих трансформаций, провести типизацию субъектов Российской Федерации.

Рисунок 2

Рисунок 2

* Дата подписания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»

 

В заключение приведем характеристики нескольких групп субъектов Российской Федерации, объединенных общностью проводимых изменений с точки зрения числа, стабильности и типов муниципальных единиц. В первую группу входит 19 субъектов Российской Федерации. Здесь в течение всех периодов, начиная с 1990 года, не менялась двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. В части из этих субъектов Российской Федерации практически остались неизменным число муниципальных единиц (Новосибирская, Орловская области), либо их число незначительно увеличилось (Красноярский край, Республика Калмыкия, Республика Алтай и др.). В некоторых в после реформенный период 2003-2009 годов произошло уменьшение числа муниципальных единиц, однако такое уменьшение не превысило значений общего числа муниципальных единиц, соответствующих числу административных территориальных единиц в 1990 или 1993 годах.

Ко второй группе отнесены 8 субъектов Российской Федерации (Республики Саха (Якутия), Тыва,  Коми, Хакасия, Удмуртия, Чувашия и др.), в которых была восстановлена двух уровневая система местного самоуправления и численность муниципальных единиц практически не менялась. В этих субъектах Российской Федерации до реформы 2003 года местное самоуправление действовало либо на районном уровне, либо на поселенческом уровне.

Самую многочисленную группу составляет группа из 44 субъектов Российской Федерации. В этих регионах на основании требований Федерального закона № 131-ФЗ было восстановлена двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, но в после реформенный период произошло значительное сокращение число муниципальных единиц. В Пензенской, Тамбовской областях, Чукотском автономном округе после окончания переходного периода и внесения изменений в законодательство об отмене голосования по преобразованию муниципальных единиц произошло существенное сокращение числа муниципальных единиц поселенческого уровня.

Попытки автора выявить общие объективные тенденции, обусловившие необходимость радикального сокращения числа муниципальных единиц, пока не увенчались успехом. Третья группа столь многочисленна, а субъекты Российской Федерации, принадлежащие к этой группе, не сопоставимы ни по природным, ни по географическим, ни по экономическим, ни по демографическим и др. параметрам,  что не представляется возможным выявить какие-либо объективные общие условия необходимости проведения подобных изменений.

_______________________

1. Исследование выполняется при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, грант № 18-011-00551.

2. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400
«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» // Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 1993, № 41, ст. 3924. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 1993, № 44, ст. 2265.

3. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. (Часть 1 статьи 12).

 
  Карта сайта: Карта сайта m-i-k-s.ru