Реклама
Дементьева О.А. «Самодостаточность» муниципальных образований: конкуренция правовых и экономических критериев

«Самодостаточность» муниципальных образований:

конкуренция правовых и экономических критериев *1

Дементьева О.А., ведущий научный сотрудник

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве

Российской Федерации, к.ю.н.

deola@mail.ru

 

Аннотация

 

Анализируется содержание понятия «самодостаточность» муниципальных образований. На основе анализа научных публикаций выявлены экономические критерии «самодостаточности». Констатируется отсутствие  правового определения самодостаточности. Исследуется возможность изменения территориального устройства местного самоуправления в целях достижения «самодостаточности» муниципальных образований. Приводятся результаты анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам установления экономических основ местного самоуправления. На основе анализа бюджетной обеспеченности местного самоуправления, как одного из экономических критериев  «самодостаточности», зависящих от решений вышестоящих властей, делается вывод о недопустимости определения территориальных основ местного самоуправления в зависимости от бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

 

Ключевые слова: «самодостаточность», правовые и экономические критерии, местное самоуправление, бюджетная обеспеченность, дотационность, соразмерность финансовых ресурсов полномочиям, территориальное устройство.

 

Реформа местного самоуправления 2003 года, одной из целей которой заявлялось приближение власти к населению путем восстановления двухуровневой системы организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, формально должна была закончиться в 2009 году. Во всех субъектах Российской Федерации должны были действовать городские и сельские поселения, муниципальные районы (городские округа). На практике реформирование территориального устройства местной власти продолжается до сих пор, и в некоторых субъектах Российской Федерации достигнут результат противоположный заявленным в 2003 году целям. Сокращение числа поселений путем слияния, преобразование муниципальных районов в городские округа с ликвидацией входящих в их состав поселений, а затем дальнейшее расширение городских округов на территориях, включающих не только городские и сельские поселения, но и другие городские округа - наиболее типичные преобразования. В результате, общее число муниципальных образований сократилось с 24151 в 2008 году до 21945 в 2018 году, муниципальных районов – с 1799 до 1758, поселений – с 21595 до 19310, а число городских округов увеличилось с 521 до 588. *2

Но процесс территориальной трансформации местного самоуправления не закончен. В феврале 2019 года депутатами Государственной Думы был внесен законопроект № 631751-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как следует из пояснительной записки, законопроект разработан с целью совершенствования принципов территориальной организации местного самоуправления. Совершенствование заключается в возможности образования нового типа муниципальных образований - муниципальных округов путем, во-первых, преобразования существующих городских округов. Во-вторых, путем объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с утратой поселениями и муниципальным районом статуса муниципального образования. По существу «новый тип» является аналогом городского округа без «внутригородских» муниципальных образований и еще больше расширяет возможность распространения одноуровневой модели местного самоуправления. Предлагается такое совершенствование территориальной организации в целях «консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления». Открыто без политесов – оптимизация (надо понимать – сокращение) расходов на содержание органов местного самоуправления.

В связи с существующими реалиями и предполагаемыми планами «совершенствования» территориальных основ местного самоуправления поставим следующие вопросы.

1. Какова доля бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления в общем объеме бюджетных расходов на содержание всех органов публичной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время? Насколько эта доля «оптимизируется» в результате предлагаемых преобразований? И есть ли предел «оптимизации» этой доли?

2. Допустимо ли проводить территориальные преобразования, заключающиеся в ликвидации муниципальных образований поселенческого уровня, обосновывая их необходимостью сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления или, как принято было ранее – консолидацией бюджетных средств, снижением уровня дотационности поселений?

3. Как согласуются такие преобразования с основной целью, поставленной федеральной властью в 2003 году: «местная власть должна быть доступна населению». В этом состоит одно из коренных отличий местного самоуправления от других уровней публичной власти.

Эти вопросы остаются актуальными на протяжении 25 лет перманентного «совершенствования» территориальных основ местного самоуправления, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отсутствии разумной аргументации.

В явном или неявном виде основным ключевым критерием, выдвигаемым авторами в качестве необходимости и эффективности таких преобразований, выступает экономический критерий (сокращения расходов на управление, обеспечение экономической эффективности бюджетных расходов, выравнивание бюджетной обеспеченности и т.д., и т.п.). Все больше появляется попыток использовать более общий экономический критерий «самодостаточности» в качестве критерия необходимости территориальных преобразований. Однако как экономическое, так и в еще большей степени правовое содержание этого критерия так и остается не проясненным, а использование в публично-правовой практике территориальных преобразований местного самоуправления вряд ли может быть признано допустимым до тех пор пока такой критерий не будет введен в федеральные законы. Наряду с термином «самодостаточность» в научную терминологию ряд авторов - экономистов пытаются активно  ввести термины «саморазвитие» и «самообеспеченность» муниципальных образований, экономический и правовой смысл которых также весьма не определен  и противоречив.

Приведем в начале результаты анализа некоторых публикаций, содержащих термины «самодостаточность» и «саморазвитие» публично-правовых образований. А затем сопоставим предложения авторов публикаций с конституционными положениями, решениями Конституционного Суда Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления. «Самодостаточность» муниципальных образований многие исследователи и специалисты [2-5] рассматривают как  степень   обеспеченности местных бюджетов собственными доходными источниками. Часть из них полагает [2], что такая обеспеченность должна оцениваться с учетом развития муниципального образования преимущественно на основе собственных ресурсов, не раскрывая четкого понятия собственных ресурсов.

Однако анализируя предложения по обеспечению «самодостаточности» можно сделать вывод, что таковыми являются  вовлечение жителей в решение вопросов местного значения на основе личного, материального, финансового, трудового и организационного вклада, а также развития социальной ответственности бизнеса в рамках муниципального образования, участия некоммерческих организаций в решении местных вопросов. Предлагаются и мероприятия по вовлечению граждан и бизнеса в этот процесс. Совместная работа по текущему содержанию и благоустройству городов, материальное и трудовое участие в деятельности муниципальных учреждений, софинансирование местных вопросов - для граждан.  И спонсорство и меценатство в отношении муниципальных учреждений, финансовое и материальное участие в строительстве и эксплуатации местных объектов, поддержка общественно-значимых мероприятий и инициатив местного сообщества, некоммерческих организаций - для бизнеса.

Несколько иным образом понимается другими [4, 5] «саморазвитие» муниципального образования: максимально полное использование преимущественно местных, а также привлеченных ресурсов с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности населения. И в данном случае нечетко формулируется понятие местных и привлеченных ресурсов. И опять в практическом приложении наиболее важным ресурсом саморазвития, по оценке авторов, является уровни дотационности и  бюджетной самостоятельности муниципальных образований, понимаемой как доля собственных доходов в структуре доходов местного бюджета. Таким образом, использование местных дополнительных ресурсов по существу может реализовываться только в рамках «благотворительности», а «вложение» таким образом финансовых ресурсов в «местный бюджет» требует радикального изменения налоговой системы государства, которая в настоящее время не может быть изменена без внесения поправок в базовые положения Конституции Российской Федерации.

Большинство авторов анализируя «самодостаточность», приходят к необходимости рассматривать бюджетную «достаточность», которая ни при каких условиях не может характеризоваться термином «самодостаточность». Имея в виду это обстоятельство, представим результаты анализа основных положений бюджетного законодательства в контексте территориальных реформ местного самоуправления. Постоянное «реформирование» территориальной основы местного самоуправления на протяжении последних лет вначале объяснялось необходимостью сокращения управленческих расходов. В дальнейшем – необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов или снижения дотационности муниципальных образований.

Понятие дотационности муниципальных образований непосредственно связано с понятием бюджетной обеспеченности как частное и общее, поскольку дотации являются составной частью доходов местных бюджетов. Дефиниция бюджетной обеспеченности муниципального образования отсутствует в настоящее время в федеральном законодательстве. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. 1995 года использовалось понятие нормативов минимальной бюджетной обеспеченности как основы обеспечения органами государственной власти субъектов Российской Федерации сбалансированности минимальных местных бюджетов. В соответствии с положениями Федерального закона от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований должно было осуществляться с учетом, в том числе, уровня душевой обеспеченности бюджетными средствами в муниципальном образовании. Определения понятий нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, уровня душевой обеспеченности бюджетными средствами, также как и требования к порядку их расчета в законах не содержались.

В настоящее время в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) используется понятия бюджетная обеспеченность муниципальных образований (статьи 130, 135 и др.) без определения этого понятия в законе и уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности является основой для распределения дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации муниципальным образованиям и определяется в соответствии с положениями БК РФ соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по однотипным муниципальным образования субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Отсутствие в федеральном законодательстве обязанности обеспечения государственной властью гарантии сбалансированности местных бюджетов, понимаемой как соответствие их доходов законодательно закрепленным за местным самоуправлением полномочиям, позволило органам государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации «реформировать» территориальные основы местного самоуправления с целью «решения бюджетных проблем» муниципальных образований.

Приведем некоторые данные, имеющие принципиальное значение для оценки выбранного государственными властями способа решения бюджетных проблем местного самоуправления. Вначале ответим на вопрос: соответствуют ли доходы местных бюджетов полномочиям, законодательно закрепленным за местным самоуправлением. По данным Счетной палаты Российской Федерации объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2006 и 2007 годах не соответствовали расчетным параметрам финансово-экономического обоснования проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и составили 2,2 % ВВП и соответственно 2,3 % ВВП против расчетных 4,2 % ВВП (т.е. меньше расчетных практически в 1,9 раза). В это же время расходы местных бюджетов составили в 2006 году 5,6 % ВВП, в 2007 году – 5,9 % ВВП [1, С. 25]. Таким образом, высокая дотационность муниципальных образований имеет в значительной степени субъективные причины и во многом является следствием принятой на федеральном уровне в 2004 году схемы распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Понимая под бюджетной обеспеченностью муниципального образования показатель величины собственных доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, укажем, что этот показатель мог бы значительно возрасти в случае закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных налогов и сборов. В настоящее время решение об установлении таких нормативов находится в сфере компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, решение об установлении этих нормативов принято в незначительном числе субъектов Федерации. Так, в начале проведения реформы местного самоуправления для муниципальных районов такие нормативы были установлены в 49 субъектах Российской Федерации, для городских округов – в 51, а для поселений – лишь в 12.

Реформа 2003 г. закрепила практику, при которой основные финансовые ресурсы поступают в федеральный бюджет, а дальнейшее их перераспределение между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями происходит в отсутствии материальных норм бюджетного законодательства (таких, как нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, государственные минимальные социальные стандарты). В 2014 г. собственные доходы местных бюджетов составляли 3 508,7 млрд. рублей или приблизительно 1,6 % доходов федерального бюджета. В 2015 году общий объем поступивших в местные бюджеты доходов снизился и составлял 3 497,1 млрд. рублей, что ниже уровня 2014 года на 0,3% или на 11,7 млрд. рублей. Одновременно с сокращением доли собственных доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации осуществляется перманентное сокращение социальной инфраструктуры муниципальных образований (школ, медицинских учреждений и т.д.) с целью «повышения эффективности» бюджетных расходов [8, 9]. Общее количество общеобразовательных учреждений (муниципальных и государственных) за последние двадцать лет сократилось на 28,3 тыс. или более чем на 40%. Еще один из способов «оптимизации» бюджетных расходов, избранный органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключается в укрупнении муниципальных образований за счет ликвидации сельских поселений, общее количество которых сократилось к настоящему времени на 1362 единицы. Следующим шагом, очевидно, будет ликвидация сельских поселений, как «несамодостаточного» уровня местного самоуправления.

Объединение сельских поселений рекламируется некоторыми учеными - экономистами как эффективный способ снижения дотационности муниципальных образований поселенческого уровня [6]. Однако, данный способ есть лишь способ искусственного улучшения показателей дотационности, т.к. высокодотационные поселения поглощаются менее дотационными без изменения схемы закрепления доходов местных бюджетов, т.е. с сохранением фактической дотационности местного самоуправления. При этом проблема достижения соответствия доходов законодательно закрепленным полномочиям, что является важнее показателей дотационности, авторами статьи даже не поднимается. Остается без ответа и вопрос, почему не распространить такой способ на муниципальные районы, уровень дотационности которых, как следует из материалов статьи, намного выше, чем у поселений (порядка 80% у муниципальных районов против 50% у поселений).

Представляется, что определяющим для территориальных основ местного самоуправления должен быть принцип близости власти к населению с учетом исторических и иных местных традиций. Принцип соразмерности материально-финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, как один из основополагающих принципов организации местной власти, содержится в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления,*3 в статье 4 Декларации «О принципах местного самоуправления в государствах – участниках содружества» *4 Содружества Независимых Государств. Обеспечение этого принципа есть обязанность государства.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее КС РФ) неоднократно формулировал правовые позиции в отношении финансовой самостоятельности местной власти. В 1997 году формулируется правовая позиция КС РФ, заключающаяся в том, что на органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.*5 В 2005 году формулируется правовая позиция, заключающаяся в том, что при недостаточности собственных доходных источников на уровне муниципальных образований органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, в том числе путём установления в федеральном законодательстве нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов.*6 В 2006 году подтверждается следование обязательному неукоснительному соблюдению финансовой самостоятельности муниципальных образований и выравниванию уровней их социально-экономического развития, в том числе путём справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.*7 В 2011 году КС РФ подтверждает необходимость установления полномочий местного самоуправления таким образом, чтобы финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления было соразмерно его полномочиям.*8

Приведённые правовые позиции КС РФ полностью согласуются с положениями Европейской хартии местного самоуправления и документами Содружества Независимых Государств и должны являться ориентиром при формировании законодательства, регулирующего не только компетенционные, бюджетно-налоговые основы местного самоуправления, но и вопросы территориальной организации местной власти. Экономический анализ востребован в первую очередь для оценки экономического потенциала территории муниципальных образований. Этот объективный показатель необходим органам государственной власти субъектов Российской Федерации для определения не только схемы закрепления налоговых доходов за муниципальными образованиями с учетом особенностей экономической деятельности на территории субъекта, но и разработки стратегического направления социально- экономического развития территории региона.

В отличие от методов, имитирующих деятельность по решению проблемы бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в последнее время появились исследования, посвященные решению проблем территориального развития путем реализации согласованности региональных и муниципальных экономических интересов. Так, например, Левиной В.В. [7] предложены методы территориального развития субъектов Российской Федерации с использованием инструментов межмуниципального экономического сотрудничества, межмуниципальной экономической кооперации поселений, инструментов согласования интересов дотационных муниципальных образований и тех территорий, которые генерируют основные объемы налоговых и неналоговых поступлений. Определенное значение придается и кооперации жителей муниципальных образований. Подобные подходы направлены на укрепление местного самоуправления, на сохранение муниципальных образований поселенческого типа как базисной основы публичной власти. Такие исследования ученых-экономистов убеждают в правильности позиции, заключающейся в том, что территориальные основы местного самоуправления не должны определяться показателями дотационности и бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые зависят от решений вышестоящих властей.

 

Список литературы.

1. Аналитическая записка Счетной палаты Российской Федерации «Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований в 2006-2007 годах».

2. Андрюхин А. Ю. Формирование и оценка экономической самодостаточности муниципальных образований в современной России: автореферат дис. ... кандидата экономических наук: 08.00.05 [Место защиты: Волгогр. гос. ун-т] Волгоград, 2016. - 26 с.

2. Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований и реформирования института местного самоуправления // Экономические и социальные перемены: факты,тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 132-147.

4. Ворошилов Н.В. Возможности и перспективы саморазвития муниципальных образований // Проблемы развития территорий. Вып. 4 (90). 2017. С. 75-95.

5. Дорошенко, С. В. Саморазвитие региона в контексте экономического эволюционизма  // Журнал экономической теории.  2009.  № 3.  С. 21–30.

6. Косинский П.Д., Чупрякова А.Г. К вопросу бюджетной обеспеченности муниципальных образований сельских поселений  // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2014. № 4 (40). С 45-57.

7. Левина В.В. Территориальное развитие на основе согласования региональных и муниципальных экономических интересов. // Автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук. 2017. – 45 с.

8. Российский статистический ежегодник. 2008.

9. Российский статистический ежегодник. 2015.

________________

1. Статья подготовлена в рамках проведения исследования на средства гранта № 18-011-0551 Российского фонда фундаментальных исследований.

2. 1) Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Стат. сб. / Росстат. − М., 2008. − 999 с.; 2) База данных показателей муниципальных образований / Федеральная служба государственной статистики. Интернет Ресурс. Дата обращения 1.01.2019.

3. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ) и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.

4. Декларация принята Межпарламентская Ассамблея СНГ 29 октября 1994 года.

5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П.

6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 года № 142-О.

7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П.

8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 года № 2-П.

 
  Карта сайта: Карта сайта m-i-k-s.ru