Реклама
Дементьев А.Н., Дементьев Ф.А. Административно-градостроительные термины: проблемы нормативного определения

Административно-градостроительные термины: проблемы нормативного определения

Дементьев Александр Николаевич,

доктор юридических наук, профессор

Курского государственного университета,

Дементьев Федор Александрович,

архитектор

Аннотация *1

Представлен краткий анализ административно-градостроительных терминов, используемых для формирования определения агломерации, населенного пункта, сельских территорий, межселенных территорий, используемых в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года и Рекомендациях круглого стола Комитета Государственной Думы на тему законодательного регулирования городских агломераций. Проведен анализ научных публикаций. Выдвинута гипотеза о необходимости использования научных подходов к разработке новой типизации населенных пунктов, отвергающей «жесткое» деление населенных пунктов на городские и сельские поселения. Предложен рабочий вариант критерия для типизации населенных пунктов на основе плотности и людности населенного пункта.

Ключевые слова: административно-градостроительные термины, населенный пункт, сельская территория, агломерация, территориальные основы местного самоуправления, плотность и людность населенного пункта.

 

В Государственной Думе 15 февраля 2019 года прошло заседание круглого стола, организованного Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на тему: «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества». Поводом для написания настоящей небольшой статьи послужили результаты анализа материалов круглого стола. Главное в этих материалах – содержание проекта рекомендаций, который включает в себя некоторые предложения из материалов, предоставленных Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации, а также экспертными организациями. Несмотря на то, что тематика круглого стола посвящена проблемам законодательного регулирования городских агломераций, содержание рекомендаций выходит далеко за пределы обозначенной темы.

Сама по себе тема развития агломераций в России приобрела большую популярность лишь в последнее время. Одной из причин такой популярности, по мнению некоторых экспертов, является неожиданно проявившийся публичный интерес к зарубежной практике регулирования деятельности агломераций и зарубежным публикациям на эту тему. Достаточно обратить внимание на обширный перечень публикаций, содержащихся в некоторых отечественных научных статьях на эту тему [1, 4, 6-10]. Однако следует отметить, что история исследований проблематики формирования и регулирования деятельности агломераций и в СССР, и в России содержит достаточно глубокие выводы и обширные результаты и в архитектурно-градостроительной науке, и в экономике, и в географии.

Общий вывод, который можно сделать на основе результатов анализа таких публикаций, заключается в следующем. В публикациях советского периода довольно четко и достаточно обосновано сформулированы основные недостатки и достоинства развития агломераций, обозначены проблемы их развития, которые не утратили своего значения и в настоящее время. Сейчас же, при фиксации деятельности и существования агломераций как данности, главная проблема в основном сводится к выбору не столько средств и способов минимизации негативных последствий неконтролируемого разрастания городских агломераций, сколько в нахождении удовлетворительных способов разрешения управленческих конфликтов между органами публичной власти, главным образом между органами местного самоуправления муниципальных образований, территории которых находятся в пределах границ городских агломераций. Именно этот аспект в развитии городских агломераций преобладает в публикациях отечественных специалистов и исследователей.

Если же обратить внимание на зарубежный опыт, то можно привести в пример несколько иные приоритеты и подходы в управлении городскими агломерациями. Пример агломерации Парижа как коммуны и одновременно департамента Иль де Франс. В преодолении негативных последствий роста агломерации Парижа важную роль сыграли архитектурно-градостроительные предложения, на основе которых были еще в 80-х годах прошлого века предложены соответствующие управленческие и законодательные решения [2].Причем законодательные решения принимались на общегосударственном уровне. Анализ опыта зарубежных стран на основе архитектурно-градостроительных решений регулирования развития агломераций выходит за рамки настоящей статьи. Как показывают результаты анализа многочисленный статей, посвященных проблематике агломераций, большинство российских авторов исходит из принципиально иной установки. Позитивные факторы и негативные последствия развития агломераций в равной степени могут быть учтены и преодолены за счет выбора и закрепления на законодательном уроне одного их самых эффективных способов управления агломерациями. Авторы публикаций рассматривают несколько вариантов.

Перечислим некоторые типичные модели управления агломерациями, анализируемые в отечественных публикациях [6-10]: публично-правовые договоры муниципальных образований о порядке управления агломерациями, формирование органов управления на межрегиональном уровне, публично-правовые договоры муниципальных образований и субъектов Российской Федерации о порядке управления агломерациями, передача полномочий муниципальных образований по управлению агломераций на региональный уровень, объединение муниципальных образований в границах агломерации в единое муниципальное образование. В рекомендациях круглого стола приводятся три следующие основные модели управления агломерациями: создание единого публично-правового образования на всей территории агломерации (как путем слияния прежних публично-правовых образований, так и путем создания двух- и более уровневой системы публично-правовых образований); передача региональным органам государственной власти полномочий по выполнению общеагломерационных функций (решения ряда вопросов комплексного развития территории) без создания нового публично-правового образования, наделенного собственной правосубъектностью; договорное и институциональное сотрудничество самостоятельных публично-правовых образований в составе агломерации.

Как представляется, такой подход является традиционным для сложившихся в России в последнее время реалий. Современное состояние и устойчивые тенденции развития местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации, по мнению авторов, к сожалению, предопределяют лишь один из возможных вариантов управления агломерацией – формирование централизованной структуры с ликвидацией иных органов местного самоуправления в границах территории агломерации. В такой структуре, как показывает российская практика, доминирующим будет являться более сильный в экономическом и политическом отношении субъект управления – административный центр новообразованной, административно-территориальной единицы. В существующей в Российской Федерации конституционно-правовой реальности такому субъекту может быть придан статус новой муниципальной единицы, быть может, с особым статусом.

Анализ показывает, что в Российской Федерации существуют две четко обозначившиеся тенденции: формирование муниципальных единиц, представляющих из себя мини городские агломерации, и попытки построения механизмов управления агломерациями на основе межмуниципального сотрудничества. В первом случае все проблемы развития городской агломерации считаются формально разрешенными одним лишь фактом создания централизованной муниципальной единицы. К таковым могут быть отнесены мини агломерации, например сформированные в Московской области (Химкинская, Домодедовская, Балашихинская, Электростальская и др.), а также муниципальные единицы, сформированные в виде городских округов – в некоторых административных центрах субъектов Российской Федерации. Старту такой практики во многом способствовало принятие решения в 2014 году о включении обширных территорий Московской области в состав города Москвы и образование Большой Москвы. В Московской области были образованы Большая Балашиха, Большой Электросталь. Попытки формирования агломераций на иерархической основе предпринимаются в Иркутской, Свердловской, Пермской [8] областях и других регионах России. Примером попыток создания межмуниципальных структур и квазиагломераций с сохранением (вхождением) муниципальных единиц в состав территории основного муниципального образования (ядра) – городского округа является Большой Челябинск – Горный Урал.

И в том и в другом случае, как представляется, основные проблемы регулирования роста и эффективного управления деятельностью агломераций не могут быть разрешены на этом уровне государственного управления. Требуется разработка и научное обоснование на федеральном уровне архитектурно-градостроительных концепций развития агломераций, а затем принятие управленческих и законодательных решений. К сожалению, в утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года лишь фиксируется наличие уже сложившихся агломераций и предпринимаются попытки, в рамках выделенного первого подхода, на нормативном уровне закрепить создавшееся положение. В Стратегии даются характеристики двух типов агломераций. Для примера приведем эти характеристики. Крупная городская агломерация - совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения 500 тыс. человек - 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями. Крупнейшая городская агломерация - совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями. В Стратегии констатируется, что в Российской Федерации сформировалось около 40 крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций.

В характеристиках содержится два ключевых понятия, которые не определены ни в Стратегии, ни в законодательстве Российской Федерации. К таковым относятся определения «населенный пункт» и «территория» между населенными пунктами. Без определения этих понятий не удастся корректно и обоснованно установить границы агломераций. Без этих понятий границы агломераций могут быть установлены только «явочным» порядком через перечисление муниципальных единиц, входящих в состав агломерации. Употребление определения «городская» формально не обосновано, поскольку в состав населенных пунктов могут входить и городские, и сельские населенные пункты, а территория между ними может являться сельской территорией и существенно (на порядок и более) превышать территорию городских населенных пунктов. В таком случае очевидно, что констатация совместного использования инфраструктурных объектов, наличия интенсивных экономических, в том числе и трудовых, и социальных связей не обоснована.Еще более запутывает и делает неопределенным практически весь текст концепции определение сельской территории, данное в Стратегии: сельская территория - территория сельского поселения и межселенная территория. В сопоставлении с характеристиками, данными в Стратегии для агломераций, обосновано задать вопрос: является ли сельское поселение населенным пунктом, либо это муниципальная единица. И каковы характеристики территории, являющейся не сельской, а городской?

Таким образом, анализ признаков агломераций свидетельствует о бесперспективности в настоящее время попыток сформировать нормативное определение агломерации без единообразного решения нескольких концептуальных проблем административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.*2 К числу таковых проблем относятся разработка типизации и формальное описание типов городских и сельских населенных пунктов (городских и сельских поселений – не муниципальных единиц, а градостроительных и географических объектов). В настоящее время формально действует Указ Президиума Верховного Совета РСФСР 1982 года, в котором такие объекты типизируются через перечисление административно-территориальных единиц и разделение их на городские и сельские населенные пункты. Включение в состав городских населенных пунктов должно проводиться по нескольким формальным признакам: занятости и численности населения, а также наличия объектов промышленного и социального назначения. Населенные пункты, не соответствующие установленным параметрам, относят к сельским населенным пунктам. В статистике и опирающихся на статистические данные научных исследованиях до сих пор действует сложившаяся система разделения на городские и сельские населенные пункты, исходя из указанных признаков. В настоящее время основной признак деления на городские и сельские населенные пункты (характер занятости населения – в промышленности или в сельском хозяйстве) утратил свое значение, в том числе и потому, что реально установить преимущественную занятость населения не представляется возможным. Не позволяет разграничить городские и сельские поселения и использование понятий городская и сельская территория, предлагаемых некоторыми исследователями.*3

Отличие села от города всегда чувствовалось на бытовом уровне и не фиксировалось на уровне научном в четких определениях. «Бытовые» определения до недавнего, в исторической перспективе, времени, по крайней мере, до середины 20 века, удовлетворительно описывали их различия: сельская местность - место производства продовольствия, город - место производства «всего остального». Их коренное различие, не раскрываемое простой констатацией факта «наличия или отсутствия занятия сельским хозяйством», не было должным образом зафиксировано и осознано. Если рассмотреть «занятость в сельском хозяйстве», как традиционный отличительный признак города и деревни внимательнее - можно убедится, что это признак описательный, а  не функциональный. Он не раскрывает всей разницы городской или сельской «организации жизни», а только фиксирует самое яркое их различие.

«Производство продовольствия» - такое же производство, как и производство других материальных благ. То, что оно требует больших площадей — его специфика, но не уникальная. Есть другие производства, требующие сравнимых площадей: добыча полезных ископаемых; гидроэнергетика — но похожих типов расселения они не требуют.

Отличие города от деревни определяется скорее не отраслью производства, а его формой. Исторически, производство в сельской местности в основном было нетоварным, то есть не ориентированным на продажу произведенного. Город, наоборот, место производства товаров, вещей на продажу. Это и есть коренное различие, приведшее к обособлению городов от сельской местности.

Итак, если рассматривать различие между городским и сельским типом расселения прежде всего через различие товарного/нетоварного способов производства, то можно сделать ряд ниже следующих наблюдений.

1)То, что города в прошлом обязательно были местом компактного поселения,  не означает, что «городское качество жизни» достижимо в будущем только в условиях компактного поселения и характерных для города особенностей планировки.

2) Само «городское качество жизни» не есть неотъемлемое свойство города, а свойство общественных отношений, исторически характерных для городских обществ. Обязательная высокая плотность населения, необходимая в прошлом для возникновения этих общественных отношений - не означает такой безусловной необходимости в будущем.

3) Наблюдаемые экономические и социальные процессы свидетельствуют о явном «кризисе села» и неявном «кризисе городов», которые невозможно преодолеть, пытаясь возвратиться к предыдущим «работающим» формам того и другого. Вчерашняя форма все равно не будет способна «удерживать» сегодняшнее содержание общественных отношений.

Если произвольно экстраполировать современные тенденции развития общественных отношений и диктуемых ими форм расселения в будущее простой интерполяцией, предел их развития можно охарактеризовать как «сверхплотный мегаполис в окружении населенных вахтовым способом областей квазиэкологической природы».

Существующие формы расселения: сеть относительно малых городов, субурбию, сельскую местность — следует считать временными и неустойчивыми. Малые города теряют свою функцию под давлением крупных центров. Их чисто механическое поддержание непродуктивно без изменения общественных отношений. Субурбия во всех формах требует больших материальных затрат, не имея никаких существенных преимуществ перед более плотным расселением, но имея существенные недостатки. Материальные затраты и в том, и в другом случае не приносят никаких положительных результатов, а значит не могут расходоваться долго. Сельская местность в условиях современных экономических отношений не имеет возможности и необходимости поддерживать крупное постоянное поселение, поскольку индустриально организованное сельское хозяйство более в нем не нуждается.

Таким образом, общепринятые определения сельской местности и города никогда не являлись функциональными, а как описательные - устарели. Системы расселения требуется разделять по другому принципу, который необходимо определить. Существующий подход организации поселений основывается на правилах, выведенных на описании расселения, имеющего много элементов, возникших при предыдущих общественных отношениях и нежизнеспособных при существующих. Попытки возвратить эти отмирающие элементы ради их положительных особенностей («Новый урбанизм», «Экоархитектура») бесполезны, поскольку не отвечают современным общественно-экономическим отношениям и требуют не достижимого в реальности уровня постоянных материальных затрат.

Необходимо найти критерии и определения, свободные от стереотипов и отвечающие реальному положению, и разработать на их основе формы расселения (и новые типы планировочной организации внутри таких форм), способствующие развитию общественных отношений и удовлетворению действительных потребностей человека в меняющихся общественно-экономических условиях.

Необходима иная типология населенных пунктов. Подходы к новой типизации еще не разработаны. В упомянутых рекомендациях круглого стола предлагается ввести в законодательство очевидно устаревшие и не отвечающие современным реалиям юридические дефиниции.*4 Какие могут быть предложены временные практические решения? Выборочный анализ численности населения городских и сельских населенных пунктов, реальной площади их территории в различных регионах России с использованием информации генпланов городов, схем территориального планирования муниципальных районов показал, что такими критериями могут быть критерии плотности населения городского и сельского населенного пункта. Условно может быть предложено разделение населенных пунктов по критериям плотности и людности населения. Большая часть городов, от городов с населением свыше одного миллиона человек до малых городов и поселков в несколько тысяч населения, характеризуется плотностью населения не менее 1000 человек на 1 кв. км. Из этого ряда выпадают лишь курортные и исторические города и поселки, города и поселки, являющиеся закрытыми административно-территориальными образованиями. Во всяком случае, оценки показывают, что плотность населения в сельских населенных пунктах в несколько раз меньше, чем в городских. Анализ показывает, что в дополнении к столь очевидному географическому и архитектурно-градостроительному критерию может быть введен в законодательство критерий плотности дорожной сети населенного пункта.

1.  Исследование выполняется при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, грант № 18-011-00551.

2.  Кстати в законодательстве Франции, несмотря на использование несколько десятилетий термина «агломерация», отсутствует его определение.

3. Так, например, под сельской территорией предлагается понимать [3] обитаемую местность вне городов, населенную и используемую людьми и характеризующуюся общностью природных и исторических признаков.

4. «Городской населенный пункт - населенный пункт, инфраструктура занятости в котором предназначена преимущественно для промышленного производства, строительства, добычи полезных ископаемых, торговли, организации предоставления услуг, в том числе, государственных и муниципальных, транспортных и рекреационных, а сельский населенный пункт – это населенный пункт, не являющийся городским, большинство населения которого занято в сельскохозяйственной сфере производственной деятельности…».

 

Список литературы.

1. Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. №10. С. 28–36.

2. Лола А.М. Основы градоведения и теории города (в российской интепретации). М.: КомКнига, 2005. - 344 с.

3. Мартынов К.П. Особенности устойчивого многофункционального развития сельских территорий России //Современные научные исследования и инновации. Электронный научно-практический журнал. Режим доступа http:// web.snauka.ru/issues/2014/10/38706.

4. Петухов Р.В., Луценко Е.В. Правовое регулирование агломераций: теоретические подходы и зарубежные практики // Местное право. 2017. № 6. С. 93–102.

5. Подмарькова Е. М.  Математическое и алгоритмическое обеспечение для формирования и оценки вариантов административно-территориального деления региона : автореферат дис. ... кандидата технических наук.: Пенза, 2013. – 18 с.

6. Швецов А.Н. Муниципально-государственное управление городскими агломерациями // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 2. С. 17–21.

7. Швецов А.Н. Управление городскими агломерациями: организационно-правовые варианты // Регионалистика. 2018. Т.5. № 1. С. 19-30.

8. Шугрина Е.С., Миронова Г.В. Общая характеристика российских агломераций: соотношение dejuro и  defacto // Местное право. 2018. № 1. С. 3-24.

9. Шугрина Е.С. Модели управления российскими агломерациями // Государственная власть и местное самоуправление. 2018a. № 2. С. 39–43.

10. Шугрина Е.С. Экспертная дискуссия о правовых основах формирования и развития агломераций в России // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018b. № 2. C. 8–12.

 
  Карта сайта: Карта сайта m-i-k-s.ru