Социологическое исследование в рамках подготовки круглого стола–совещания в Комитете Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов на тему «Фактор стоимости труда в инновационном развитии экономики Российской Федерации»

Заполнить анкету





Реклама
О муниципальных органах охраны общественного порядка

Этот текст готовился для серьезного совещания, по результатам которого подготовлен пакет предложений Президенту РФ  по теме развития МСУ.  Учитывая, что  поручение Президента совпало по времени с подготовкой реформы МВД, данный текст получился вдвойне актуальным.

 

 

О муниципальных органах охраны общественного порядка

Современная Конституция Российской Федерации действует более  шестнадцати лет.  За этот срок выросло новое поколение: дети, родившиеся  в 1993 г, скоро станут полноправными гражданами страны.  Однако до сих пор остается нереализованным гарантируемое Конституцией  право местных сообществ на создание подконтрольных жителям органов охраны общественного порядка.

Сложилась парадоксальная ситуация: прямая норма Конституции РФ (Ст.132ч: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения») «откладывается»  статьей из главы  «Переходные положения» ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Ст. 83 ч.3-2:  Пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции).

Ситуацию усугубляет фиксируемое социологами недоверие граждан к милиции.  Реформа МВД назрела, и  существенной частью этой реформы должно стать создание муниципальных органов  охраны общественного порядка.

Необходимость создания муниципальной милиции никем  не ставилась под сомнение, однако по различным причинам подготовка соответствующего законодательства недопустимо затянулась.  Еще в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802  "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" был обозначен трехмесячный срок на подготовку соответствующего законопроекта.  В сентябре 1997 г для «ускорения» вопроса Советом по местному самоуправлению при Президенте РФ создана специальная комиссия, а по ее решению образована рабочая группа по реализации Указа № 802.  В мае 1998 года на заседании Совета по местному самоуправлению Министр внутренних дел С.Степашин предложил в экспериментальном порядке отработать в городах России все спорные вопросы,  после чего появился  Указ Президента РФ  от 17.09.98 №1115  «о проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»,  в котором приняли участие подразделения милиции 87 муниципальных образований численностью около 9 тысяч человек в 10 субъектах РФ.

Учитывая масштаб эксперимента, следует подробно рассмотреть его ход и результаты.

Представители системы МВД однозначно оценили эксперимент как неудачный. В.Козлов, заместитель министра МВД: «Несмотря на значительную подготовительную работу МВД России и заинтересованных министерств и ведомств, повышенное внимание глав администраций регионов, эксперимент на данном этапе дал отрицательный результат.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования оказались организационно и экономически не готовы  к практическому осуществлению данных функций.

Подписав с МВД России соглашения о порядке реализации Указа об эксперименте, органы  исполнительной власти субъектов Федерации фактически не приняли мер по их исполнению в части организации и проведения эксперимента. Ими не были реализованы обязательства по координации и  контролю за действиями местного самоуправления в ходе эксперимента. Не выполнены обещания о предоставлении муниципальным образованиям финансовых средств, необходимых для содержания  подразделений милиции.

В итоге абсолютное большинство органов местного самоуправления не смогли содержать подразделения муниципальной милиции на уровне нормативов МВД. За период  эксперимента объем финансирования муниципальной милиции не превысил 60-65% расчетной потребности.

Современный профессиональный уровень муниципальных служащих, отсутствие механизма ответственности за решения в области охраны общественного порядка также не позволяют органам местного самоуправления самостоятельно осуществлять данную деятельность в предложенном объеме.

... В некоторых регионах отмечены попытки руководителей органов местного самоуправления использовать муниципальную милицию не по прямому назначению.

Появилась тенденция отмежевания сотрудников органов внутренних дел от муниципальной милиции, ухудшения их взаимодействия. Наметился отток кадров из муниципальной милиции в другие службы.

Сложившееся положение отрицательно сказалось на состоянии общественного порядка. В общественных местах большинства экспериментальных территорий, где наиболее четко прослеживается  роль муниципальной милиции, наблюдается рост  преступности на 17%, что выше среднероссийских показателей.   При этом, более низкие показатели имеют подразделения,  испытывающие большее влияние органов местного самоуправления. Там, где местное самоуправление устранилось от оперативного управления муниципальной милицией и практически полностью  сохранилась ее связь с органами внутренних дел, показатели служебной деятельности на уровне средних по России.

Таким образом, создание на основе подразделений милиции общественной безопасности муниципальных органов охраны общественного порядка  с выводом их из системы МВД  России в сложившейся общественно-политической,  правовой, и экономической ситуации в стране на данном этапе представляется преждевременным» (из ответа на депутатский запрос, 20.07.2000).

Милицейские руководители с мест приводят другой набор причин неудачного эксперимента. Н.Александров, подполковник милиции, заместитель начальника МОБ Икрянинского РОВД, Астраханская область:  «проведение данного эксперимента должно быть прекращено... в связи появлением обстоятельств финансово - экономического характера, препятствующих проведению эксперимента:

- отсутствие законодательной базы для органов местного самоуправления по охране общественного порядка.

- дублирование одних и тех же мероприятий по охране общественного порядка между РОВД и ОММ.

- неотлаженность прохождения информации, увеличение бюрократических инстанций между гражданином, обратившимся за помощью и непосредственным исполнителем - милиционером (из «Докладной записки по отделу муниципальной милиции Икрянинского района»).

Перечисленные проблемы, на наш взгляд, были определены узковедомственным подходом МВД, взявшим  на себя все нити руководства экспериментом, о чем можно судить по выдержкам из  Приказа, посвященного организации эксперимента:

4.2 Управление патрульно-постовыми нарядами муниципальной милиции, осуществляющими охрану общественного порядка в системе единой дислокации постов и маршрутов, возлагается на дежурные части органов внутренних дел городов (районов), участвующих в эксперименте.

5.4 Утвердить организационную структуру и штатное расписание муниципальной милиции в соответствии  с действующими нормативными актами и прилагаемыми типовыми моделями.

5.5 Разработать и ввести в действие систему постоянного и повсеместного контроля со стороны аппаратов милиции общественной безопасности, кадровой службы и подразделений собственной безопасности за соблюдением сотрудниками муниципальной милиции в своей деятельности законодательства Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных актов МВД России, соответствующих МВД, УВД субъектов Российской Федерации  (Приказ МВД от 29.12.1998 №852 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 17.09.98 №1115  «о проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»»).

Оценка со стороны муниципальных  руководителей подтверждает роль МВД в организации эксперимента. С.Капорцев, заместитель мэра  Тольятти:  «Состоявшийся эксперимент проведен его организаторами  в лице МВД и Министерства по делам по делам Федерации и национальностей весьма формально и не достиг целей, предусмотренных Указом №1115.  МВД, желая сохранить свою целостность, приняло все меры к «заорганизованности» эксперимента.  Фактически эксперимент был лишен должного правового обоснования. Указ Президента РФ лишь обозначил самые общие рамки данного эксперимента («Информационная справка о ходе и результатах проведения эксперимента по организации  охраны общественного порядка органами местного самоуправления в г. Тольятти Самарской области»).

Важнейший (и решающий для оценки эксперимента) вывод о повышении уровня преступности в экспериментальных  территориях представителями МВД  не расшифровывался  и детально не обсуждался с общественностью. Не проверялась, например, гипотеза  о  снижении  в результате хорошей  работы числа скрытых от учета заявлений.  Показатели по отдельным городам, имеющиеся в распоряжении  сторонников реформы, значительно отличаются от озвученных «средних» цифр. И. Мацкиев , заместитель заведующего отделом ГПО в мэрии Тольятти: «В городе Новгород  в первом полугодии 1999 г. всего зарегистрировано  2920 преступлений (+16,5%), на улицах и в общественных местах  482 (-19,4%). ... В г.Балтийске Калининградской области за 6 месяцев т.г. общая раскрываемость 83,1%, по линии МОБ  96,1% («Докладная записка о результатах командировки в целях изучения опыта ОМС и ОВД по созданию ММ в рамках эксперимента»).

Таким образом, можно поставить под сомнение  объявленные причины неудачного эксперимента, и  сделать вывод о том, что поручать проведение эксперимента ведомству,  заинтересованному в отрицательном результате было крайне нелогично.

Потребность в реформе  МВД неоднократно озвучивалась руководителями  ведомства и страны. Б.Грызлов, Министр внутренних дел  : «Необходимость коренных преобразований в органах внутренних дел назрела давно. Развитие системы МВД России существенно отстает от тех требований, которые предъявляются ей в связи с общим изменением политической, экономической и социальной обстановки в стране. В ее деятельности по-прежнему в значительной мере сохраняются известная репрессивная направленность, пренебрежение к правам и интересам граждан и предпринимателей...    Все более увеличивающаяся отчужденность органов внутренних дел от простых граждан, коррупция среди сотрудников, широкое распространение практики укрытия преступлений от регистрации и непринятия по ним предусмотренных законом мер не только снизили авторитет органов внутренних дел, но и в известной мере подорвали веру россиян в способность государства в лице его правоохранительных структур защитить их интересы» («Дополнительные материалы к заседанию Государственной Думы Федерального Собрания РФ»  24.09.2001). В. Путин, президент РФ: «...криминогенная обстановка остается сложной,  а доверие граждан к милиции оставляет желать лучшего. Объективная оценка показывает, что в рейтинге доверия милиция находится на одном из последних мест среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов».  (Из выступления на расширенном заседании коллегии МВД ,  17.02.2006). Согласно результатам всероссийского опроса, «более половины россиян (63%) считают, что качество работы милиции не улучшилось, несмотря на усилия, которые предпринимало МВД в течение 2009 года по ее реформированию.  При этом 67% россиян считают, что граждане должны иметь возможность контролировать работу милиции»  («Фонд Общественное мнение», 01.11.2009).

Законопроект  о муниципальной милиции  с 1996 года присутствует в планах законопроектной деятельности  Правительства и Государственной Думы.  О шансах его реализации можно было судить по  характерной записи в графе «Срок»: «сроки внесения правительством определяются».   Существовало  как минимум три  детально проработанных  законопроекта: «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации»;  «Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации»  и проект базового закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации», включающего  главы «Муниципальная милиция»,  «Взаимодействие федеральных органов общественного порядка и муниципальной милиции», а также переходные положения, регламентирующие «формирование органов муниципальной милиции», «порядок назначения в органы муниципальной милиции сотрудников органов внутренних дел, подлежащих сокращению», «особенности назначения в органы муниципальной милиции лиц, уволенных со службы в органах полиции и федеральной службы расследований».

Все проекты предусматривают создание специализированных местных органов  по охране общественного порядка, однако набор функций  муниципальной милиции значительно отличается.  Можно ожидать, что  определение сферы ответственности  муниципальных органов охраны общественного порядка станет самой обсуждаемой темой реформы МВД, и результат этого обсуждения будет в значительной мере зависеть от компетентности и активности представителей муниципального сообщества.

Со стороны противников  идеи создания муниципальной милиции  предъявляются следующие аргументы: у муниципалитетов нет средств; муниципальные главы будут использовать милицию в личных целях; будет нарушено взаимодействие между различными милицейскими службами. И еще один аргумент, важный, но вслух не обсуждаемый:  опасно создавать вооруженные формирования в  нестабильных регионах Северного Кавказа (от себя добавим -  также будет проблемой  создать муниципальную милицию в  Москве и Санкт- Петербурге ввиду  особенностей МСУ в городах федерального значения).

Все эти проблемы решаемы: можно обеспечить финансирование муниципальной милиции с федерального  уровня (как  финансируются, например, мировые суды), можно институционально обеспечить независимость  муниципальной милиции от органов местного самоуправления,  можно предусмотреть регламенты взаимодействия, изменения в административный, уголовный и процессуальные кодексы.  Кроме того,  можно предусмотреть создание муниципальной милиции законами субъектов РФ.   Данная мера не только позволит ввести новый общественный институт разновременно в разных регионах, но и  обеспечит некоторое разнообразие решений, позволяющее обкатать различные модели организации муниципальных органов общественного порядка.

Кроме перечисленных проблем, специалисты по местному самоуправлению назовут еще несколько:  необходимость  различной организации муниципальных органов охраны общественного порядка в городских округах и в районах, дополнительные функции муниципальной милиции в сфере экологии, санитарии, землепользования, потребительского рынка и др.  Создание  местных органов правопорядка логично также сопроводить восстановлением  выборности мировых судей.

Разработка  законодательства о муниципальных органах  общественного порядка требует  активного участия представителей муниципальной сферы.  Игнорирование особенностей организации местного самоуправления, принятие  законов, написанных в «милицейской» логике,  может привести к  очередным малоэффективным пертурбациям, ничуть не улучшающим систему органов правопорядка.

 
  Карта сайта: Карта сайта m-i-k-s.ru