| Обзор знаковых событий МСУ #3 |
|
межотраслевой Институт коммунальных стратегий http://m-i-k-s.ru #3 январь 2010
Вы можете скачать данный текст в doc- формате (234К, 26стр) Третий номер обзора знаковых событий МСУ посвящен темам, поднятым президентом Д.Медведевым в своем послании. В создании этого выпуска участвовали: Светлана Юркова, Ирина Бусыгина, Александр Широков, Валерий Кирпичников . Редактирование обзора и администрирование проекта выполнил Вадим Бондарь. Наши читатели вправе рекомендовать потенциальных авторов - участников проекта. Мы заинтересованы в привлечении экспертов, имеющих опыт работы в консалтинговых кампаниях, специализирующихся на вопросах организации публичного сектора, журналистов, пишущих о темах МСУ, исследователей, работающих над проблемами развития муниципальной экономики, градостроительства, коммунальных и транспортных систем, муниципального управления. Кроме того, большинство наших экспертов имеют опыт работы по организации МСУ на выборных должностях или в органах исполнительной власти. Читатели также могут предложить темы для обсуждения, которые на их взгляд являются важными в долгосрочной перспективе.
Несомненно, что долговременное стратегическое планирование в муниципалитетах невозможно без соотнесения местных стратегических целей с планируемыми действиями органов государственной власти и российского бизнеса. Напомним, что «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» была принята в самый разгар кризиса (17.11. 2008) и оценена некоторыми представителями научных и консалтинговых кругов как чересчур амбициозная и невыполнимая. В последующем , по окончании острой фазы кризиса (08.08.2009) текст Концепции был несколько скорректирован (действующую редакцию можно найти здесь) с учетом новых реалий и прозвучавшей критики. Программная статья Д.Медведева «Россия, вперед!» и озвученное в ноябре 2009 президентское послание – по определению документы более яркие, чем 100-станичная «Концепция долгосрочного социально-экономического развития». В отличие от «Концепции», которая готовится по всем бюрократическим правилам с участием министерств и ведомств и балансирует между различными интересами, президентское послание более сфокусировано, в нем конкретизируются цели и расставляются приоритеты. Так, постепенно, «Концепция» обрастает мероприятиями, превращаясь в полноценную стратегию. При этом многие из заявленных действий напрямую затрагивают муниципальные проблемы.
2. Технологический прорыв В качестве главной задачи для российской экономики на предстоящее десятилетие Д.Медведев назвал технологический прорыв в следующих направлениях: 1) Развитие медицинской техники, технологий и фармацевтики. 2) Программы развития ядерной энергетики 3) Повышение энергоэффективности 4) Развитие космических технологий и телекоммуникаций 5) Развитие стратегических и информационных технологий Не обсуждая, насколько обосновано выделение именно этих направлений, попробуем «примерить» задачи стратегии на наши муниципалитеты. Как скажется технологический прорыв на жизни людей в российских городах и весях? Отразится ли он на правительственной муниципальной политике? Какие шансы получат местные сообщества и муниципальные власти? Какие получат проблемы?
2.1 ЭнергоэффективностьВозможно, самая острая тема, затронутая Президентом в своем послании – тема повышения энергоэффективности. Федеральные власти говорят о выгодах, которые внедрение энергосберегающих технологий даст населению, руководители местных исполнительных органов власти вынуждены задуматься о рентабельности предприятий ЖКХ и инвестициях, необходимых для модернизации, а местные политики - о тарифах на услуги ЖКХ.
Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: То, что предлагается «во-первых» может быть эффективным только по результатам реализации того, что предлагается «в-третьих». Опережающее внедрение учёта не решит проблему. Предприятия и организации, предоставляющие коммунальные услуги, вынуждены будут (что сейчас уже и делают) искать варианты выживания. Например, поставщики коммунальных услуг на некоторых домах города Москвы развесили объявления, что показания счётчиков будут признаваться при определённых условиях. Среди этих условий обязательная сертификация и поверка приборов учёта в специализированных организациях не реже одного раза в полгода. Представляется, что услуги по обслуживанию приборов учёта для потребителей коммунальных услуг будут сопоставимы с полученной экономией при получении самих услуг. Для реализации «проектов повышения энергоэффективности во многих городских кварталах» необходимо, чтобы это направление работы стало выгодным для руководителей городов и хозяйствующих услуг, производителей коммунальных ресурсов. Это сфера ответственности органов местного самоуправления. Сегодняшняя государственная налогово-бюджетная политика не даёт каких-либо стимулов работать эффективно на местном уровне власти. Многолетний парадокс – чем затратнее механизмы управления на муниципальном уровне, тем выше бюджетная обеспеченность муниципального образования в расчёте на одного жителя. Задача федеральной власти не «приступить» к реализации «проектов повышения энергоэффективности во многих городских кварталах», а создать условия, чтобы к решению данной задачи приступили те, кому положено, и кто может это сделать, безусловно, заметно эффективнее. Кроме того, нужны хорошие методики разработки самих программ энергосбережения. Сейчас специалистов, умеющих разрабатывать реально реализуемые программы энергоэффективности у нас единицы. Если потребитель путём несложных арифметических расчётов убедится, что ему выгодно купить по доступной цене энергосберегающую лампу и получить в обозримой перспективе существенную экономию, он это сделает без всякого административного нажима. Если же это будет невыгодно или недоступно, то потребитель повесит вместо «запрещённой» 100-ватной лампочки, две 60-ватных, три 40-ватных, или будет портить глаза при тусклом освещении. Решение может быть достигнуто, если оно будет приниматься каждым потребителем, а не одним решением за всех сразу на государственном уровне власти. Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Установка приборов учета потребляемых коммунальных услуг – это последний этап контроля потребителем этих услуг. А зная, что в результате ветхости инженерной инфраструктуры (в среднем – за 70%) потери, например, воды составляют значительную величину, мы уверены (и это подтверждается практикой), что просто будут увеличены тарифы на водопотребление, в которые включат эти потери. У нас такие приборы стоят, но у нас новые системы водозабора и водоснабжения, хотя и тут тарифы растут, а в большинстве случаев все устарело, и тарифы будут расти еще больше. Поэтому предполагаемого позитивного последствия для граждан – платы «только за реально потребляемые ими услуги» - не предвидится. Говорится, правда, что «будут модернизированы коммунальные сети», однако вопрос, за счет каких средств. Состояние местных бюджетов известно, а сети находятся в муниципальной собственности. Можно было бы сделать ставку на передачу сетей в концессию, но это пока еще не очень развито, а также есть проблемы в инвестиционной привлекательности этого вида деятельности (вообще-то, теоретически, привлекательно, но в наших условиях масса проблем), да и отечественный, с позволения сказать, инвестор все равно сделает попытку переложить все расходы на потребителя. Особенно «радует» мысль о «реализации проектов энергоэффективности во многих городских кварталах». Это как? В отдельных кварталах города проекты будут реализовываться, а в других нет? У нас, как правило, единые системы водоснабжение и водоотведения, и модернизация одних частей при сохранении в существующем состоянии других никакого эффекта не даст. К тому же «будут введены энергосервисные контракты, позволяющие добиться значительной экономии». Кем будут введены? Говорит-то Президент, а контракты заключаются вовсе не федеральными органами власти (если не считать контрактов по поводу энергоснабжения федеральных организаций). В большинстве случаев контракты заключаются региональными и местными властями, у которых свои резоны, да еще есть и другая сторона контракта – сами поставщики услуг со своими интересами, с которыми нельзя не считаться, особенно с учетом провозглашенной гражданским законодательством свободы договора. В общем, вопросов больше, чем ответов. Насчет энергосберегающих ламп, как говорят наши отдельные друзья, «немножко смешно». У нас что, есть собственное производство, причем достаточной мощности, этих ламп? Есть, конечно, но очень слабосильное. В основном, как нам кажется, совместное российско-китайское, производящее лампы очень низкого качества. Бытовой пример: из пяти купленных нами ламп четыре вышли из строя через сутки (не сутки работы, а календарные сутки). Теперь посчитаем. Стоимость одной такой лампы примерно в пять раз дороже лампы накаливания импортного производства и в пятнадцать – отечественного. Что это, как не удар по семейному бюджету нашей, в большинстве случаев не слишком обеспеченной семьи? Мы уже не говорим о моральных издержках и трате времени на беготню по магазинам (переведите все это на сельскую местность, где нужные магазины в доступной близости отсутствуют). Придется, видимо, закупать эти лампы впрок в большом количестве (о их цене мы уже сказали). Даже это не самое главное для страны, хотя для потребителя, естественно, главное. Первое образование у нас физико-математическое и техническое, поэтому мы знаем, что такое энергопотери в сетях. Электричество по сетям, как отмечалось уже давно, не передается, а теряется. Потери составляют десятки процентов. Памятуя, где электроэнергия генерируется и куда потом передается, мы можем посчитать, сколько этой энергии потеряно, сколько дошло до потребителя и какую долю составляет экономия от внедрения новых ламп на фоне всех потерь. Необходимо отметить, что вслед за посланием Президента последовали меры по обеспечению прозрачности тарифообразования в системе ЖКХ: в конце декабря 2009 г. правительством РФ принято постановление "Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса…».
При этом остается открытым вопрос - достаточно ли постановления правительства об открытости информации для обеспечения реального контроля граждан за системой тарифообразования при отсутствии политической конкуренции и очевидной зависимости СМИ от властей, особенно на местном уровне? Тем не менее понятно, что попытки обеспечить прозрачность тарифообразования - необходимая мера при планировании дальнейшего роста тарифов. Авторы «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» связывают вопрос повышения тарифов с необходимостью обеспечения энергоэффективности российской экономики и не скрывают, что значительная часть нагрузки при этом ляжет на рядовых граждан.
2.2 Медицинские технологии \фармацевтикаВесьма важной посчитали эксперты тему «развитие медицинской техники, технологий и фармацевтики», поскольку она напрямую связана с одной из важнейших муниципальных функций, к тому же – весьма проблемной. По данным социологических исследований[1], в сфере медицины почти повсеместно отмечается высокий показатель неудовлетворенности населения качеством и уровнем доступности услуги и чрезвычайно высокий уровень коррупции. Решит ли технологический прорыв имеющиеся проблемы? Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Безусловно, развитие медицинской техники, технологий и фармацевтики - важная задача. Однако её решение не разрешает проблему медицинского обслуживания населения как таковую. Последние трагедии на железной дороге и в Перми показали, что на высоком современном уровне медицинская помощь может оказываться практически только в клиниках Москвы и Санкт-Петербурга. Приведу цитату из материалов по Татарстану, найденных в Интернете, характерную для всей страны: ««… В городских учреждениях науки, высоких технологий не осталось. А сегодня нам отводят роль первичного звена. Т.е. ты взял человека, посмотрел – если что-нибудь у него там сложное – иди в республику. Геморрой мы, скажем, можем полечить, но если это какая-нибудь усложненная форма – иди в республику» (гл. врач поликлиники, депутат городского совета г. Казани). В результате увеличивается время на выявление и лечение заболеваний, что в целом может негативно сказаться на здоровье населения. Особенно остро и болезненно отреагировали сельские больницы. ”Наши бедные сельские люди не могут поехать в город. И потом, в республиканских учреждениях – везде очереди. И надо еще доехать больному человеку. Если 90% могут получить помощь у нас, а только 10% нуждаются в помощи специалистов республиканского уровня, то зачем нас сокращать до уровня, так скажем, диспетчеров, до уровня семейного врача?” ( гл. врач ЦРБ РТ ). … Выделение специализированной помощи из учреждений первичного здравоохранения вызывает серьезную озабоченность главных врачей городских и районных больниц. Они считают, что такой подход неизбежно приведет к стагнации муниципальных учреждений: «Хирургия будет перевалочным пунктом, травматология то же самое. Одни акушеры-гинекологи не смогут выжить без смежных специалистов… А наши больные люди, тем более старики, у кого средств не хватает, в Казань не поедут никогда», - считает главный врач отдаленного от столицы районного центра. … Особые сложности вызвало введение с 1 января 2006 года Федерального Закона № 94 «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Все респонденты единодушно отметили, что повседневная деятельность ЛПУ с введением закона усложнилась. Для оформления документов конкурсов учреждениям приходится набирать специальный штат юристов и менеджеров «Мы все время сокращаем врачей и сестер, единственное, что растет – это АУП. И не потому, что мы так хотим. Так организован бухгалтерский учет, такие требования предъявляют. Если сравнить АУПы учреждений с советскими временами, то увеличение будет на порядок. Потому что все заорганизовано» (главный врач республиканского учреждения РТ). Главные врачи сельских районов отмечают, что даже покупка молока превратилась в проблему». Внедрение современного медицинского оборудования и соответствующих технологий - это очень хорошо. Однако организация всей системы медицинских услуг и их доступность населению - куда большая проблема в современных условиях. Без её решения высокие технологии оказываются доступными очень ограниченному кругу лиц. У этого вывода есть и обратная сторона. Авторы Стратегии 2020 рассчитывают на огромную емкость российского рынка медицинских услуг, однако емкость рынка не гарантирует спроса, поскольку институциональные проблемы в сфере медицины не способствуют «перевариванию» новых технологий. Ставится под угрозу сама идея технологического прорыва в сфере медицинских технологий, если этот прорыв не будет сопровождаться оживлением лечебно-профилактических учреждений низового (муниципального ) уровня. Более реальной кажется поставленная перед фармацевтической промышленностью задача увеличить к 2020 году уровень продукции отечественного производства в общем объеме потребления на внутреннем рынке до 50% в стоимостном выражении (по данным за 2007 год 80% потребляемых лекарств – импортные), поскольку она в меньшей степени зависит от организационных проблем медицины, хотя доступность медицинской помощи косвенным образом сказывается и на потреблении лекарств.
Особый интерес вызывает идея создания фармацевтических кластеров. Муниципалитеты, в которых находятся специализированные ВУЗы и научные институты, получают шанс занять свою нишу в глобальной экономике. Авторы «Стратегии развития фармацевтической промышленности РФ на период до 2020 года» считают наиболее вероятным создание фармацевтических кластеров в университетских центрах Уральского, Приволжского, Сибирского и Центрального округов.
Следует отметить, что в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» в разделе «Региональное развитие» есть фраза: «формирование территориально-производственных кластеров (не менее 6 - 8), ориентированных на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях экономики, с концентрацией таких кластеров в урбанизированных регионах». Видимо, цифра 6-8 кластеров отражает своеобразное понимание авторами «Концепции» процесса кластеростроительства. Если «формировать» кластеры за бюджетные деньги – то на большее средств не хватит. Спорным является и акцент на урбанизированные регионы, поскольку высокотехнологичные производства не требуют большого количества рабочих рук, а обозначенные президентом отрасли (ядерная энергетика, космическая промышленность, производство суперкомпьютеров) не требуют близости к рынкам сбыта.
Отметим также, что в отличие от многих развивающихся стан, в США и Европе в последние полвека увеличивается доля населения, живущего в малых городах, в некоторых странах были приняты специальные законы, ограничивающие рост мегаполисов, и программы экономического развития малонаселенных территорий . Обозначенная в «Стратегии2020» линия на дальнейшую урбанизацию поддерживается некоторыми авторитетными учеными, которые считают, что большие города станут «локомотивом» развития экономики страны, отводя провинции незавидную роль потребителей средств социальной поддержки, этаких «нахлебников», живущих за счет инновационной экономики больших городов.
В этой логике провинциальным жителям остается только «ждать, когда неудержимо растущая Москва доползет до Пупкинска». Из пяти обозначенных Президентом направлений технологического прорыва лишь медицина \фармакология и энергосбережение дают шанс на развитие экономики малых муниципальных образований, остальные направления очень масштабны и будут реализованы под пристальным вниманием чиновников федерального (даже не регионального!) уровня. Вероятнее всего, что эти проекты будут «привязаны» к муниципалитетам, имеющим сильную образовательную и научную базу (это, как правило - крупные города), некоторые проекты будут реализованы на территории наукоградов, свободных экономических зон и закрытых территориальных образований. Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: В 1991-1992 годах по инициативе городского Совета Соснового Бора Ленинградской области (город ядерной энергетики) был проведён уникальный международный конкурс на лучший ядерный энергоблок нового поколения. В конкурсе приняли участие ведущие фирмы и специалисты Швеции, Германии, Канады, Франции, Великобритании и России. В результате весьма сложно проходившего конкурса российские разработки того времени были признаны очень перспективными для внедрения далеко не только в нашей стране. Реализация рекомендаций конкурса в городе Сосновый Бор началась, и практически в середине 90-х было заложено строительство энергоблока нового поколения, определены в федеральных структурах источники финансирования. Однако общий разлад в государстве в тот период, постоянные реорганизации системы власти и управления не позволили начатое дело довести до конца. Теперь, по прошествии пятнадцати лет, надо догонять. В РФ около семи десятков муниципалитетов можно назвать наукоградами (официально такой статус имеют лишь 14 городов, из них 9 находятся в Московской области), почти столько же бывших и нынешних ЗАТО, десяток особых экономических зон. Многие из них (за исключением некоторых ЗАТО из ведомства МинОбороны) имеют заметный потенциал для развития экономических кластеров. Однако по опыту создания особых экономических зон можно судить, что централизованная и заформализованная экономическая политика без связи с планами развития муниципалитета, без поддержки местного сообщества не дает заметного результата . Роль муниципальной власти в экономическом кластере- ключевая. Обеспечение комфортных условий жизни на территории (необходимых для преотвращения «утечки мозгов»), создание научно – образовательной инфраструктуры (учебные центры, выставочные залы, конференц-залы, научные учреждения, библиотеки, системы коммуникаций и тп), поддержка сбыта (маркетинговые исследования, торговые представительства, создание местных брендов и тп), создание согласованных планов стратегического развития – все это должно находиться в зоне внимания местных властей. Очевидно, что создание с федерального уровня нескольких экономических кластеров не снимает с повестки дня вопрос о необходимости создания институциональных условий для развития местных кластеров . Впрочем, в послании Президента речь идет даже не о создании 6-8 кластеров, а о реализации всего одного супермасштабного проекта.
Ирина Бусыгина, профессор МГИМО: Казалось бы, неплохая идея, однако смущает следующее. Можно представить создание подобного центра (для этого достаточно – предположим – указа президента и финансирования) и, если напрячься, можно даже представить себе, что этот центр будет производить какие-то конкурентоспособные технологии (конечно, не во всех направлениях – это наивно). Однако основная проблема в России в данном контексте – это не отсутствие технологий (их можно закупить и за рубежом, многие страны так и делают - и ничего страшного), а страшно медленный и неэффективный процесс их внедрения в производство. Ведь технологии нужны не сами по себе. А если сами – то это просто очередное надувание щек.
3. Моногорода Тема развития экономических кластеров связана с поднятой в послании Президента проблемой моногородов, обострившейся в ходе кризиса.
Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Моногорода – отдельная громадная проблема. Мы оба в прошлом – жители, а потом и руководители этих самых моногородов. Поскольку их в России несколько сотен из примерно тысячи всех городов, а живет в них более 10% всего населения (это как посчитать, возможно, и больше), проблемы моногородов – проблемы общенационального масштаба. Наконец заговорили о том, что эта проблема должна решаться, прежде всего, на общероссийском уровне. Ясно, что региональные и муниципальные власти должны внести свой вклад в решение этой проблемы, но все-таки ее принципиальное решение находится в компетенции федеральной власти. Несмотря на отмеченный Президентом и экспертами масштаб проблемы, предложенные действия пока носят точечный характер: правительство готовит программу поддержки самых проблемных моногородов (их цифра колеблется от двух до трех десятков, планируется выделить 10 млрд. руб. субвенций и такую же сумму в качестве кредитов), расширение списка поддерживаемых моногородов в стадии обсуждения . Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Можно только приветствовать то, что государство начинает заниматься проблемой, доставшейся в наследство от периода плановой экономики СССР. Важно опять же, каким образом потратить выделяемые средства на её решение. Средств всего консолидированного бюджета страны на решение проблем нескольких сот городов данной категории очевидно не хватит. Средства из федеральной программы городами, подстраиваясь под неё, будут испрашиваться «на развитие», на диверсификацию экономики. Тратиться будут на затыкание текущих дыр, так же, как фактически происходит при реализации некоторых других федеральных программ. Так и будет продолжаться, пока города не получат стимул и мотивацию к саморазвитию, к созданию привлекательного инвестиционного климата, привлечению частного капитала. А это уже задача более широкой в данном вопросе государственной политики, выраженной в целом массиве разнопланового законодательства.
4. Школы Еще одна важнейшая муниципальная функция – среднее образование. Эта тема заняла заметное место в послании Президента.
Ирина Бусыгина, профессор МГИМО: Большинство идей в отношении школ носит, я бы сказала, технократический характер. Это относится к количеству отчетности и документов, и к оценкам знаний и способностей учеников. Между тем основная беда в среднем (да и в высшем, но в меньшей степени) образовании заключается в отсутствии престижа профессии учителя. Это ведет к тому, что сами учителя – сплошь люди случайные и немотивированные. Как изменить ситуацию? Не знаю. Немного знаю, как обстоит дело в Германии. Там «в учителя» идут очень охотно, потому что учителя относятся к слою чиновников – следовательно, на них распространяется множество социальных льгот. Схалтурить – и разом потерять большую пенсию в будущем – очень рискованно. Немецкие учителя, возможно, с неба звезд не хватают, и гениальных учителей среди них мало, зато почти все они работают добросовестно. Похоже, что обозначенная экспертом проблема понятна властям, в связи с чем подготовлены предложения по поддержке мотивации труда учителей. Насколько они будут результативными - покажет время, однако следует отметить, что данные шаги (как и вся школьная реформа) готовятся централизованно, маловероятно, что разрабатываемые документы смогут учесть особенности местных рынков труда, без чего невозможно обеспечить эффективность новой системы оплаты.
Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Слава Богу, заговорили о том, что ЕГЭ не может быть единственным способом оценки знаний ученика и возрождением в школе профориентации. Один из нас в прошлом – учитель сельской школы, и можно понять наше пристальное внимание к этому вопросу. Однако «новые проекты строительства и реконструкции школьных зданий» - это замечательно, а что же со школами в сельской «глубинке»? Где средства на их реконструкцию (строительство новых)? В местных бюджетах этих средств нет. Все остальное про школы актуально только для их части, для большинства сельских, да и не только сельских школ куда более насущны более «приземленные» проблемы.
Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Президент поставил целый набор актуальных и необходимых задач. Основной вопрос по ним – кто и как всё это будет делать? И теория, и практика управления в стране, и не только в нашей, огромной по размерам, показывает, что решение таких сложных, многофункциональных задач из одного центра управления на государственном уровне не приводит к результату. Органы государственной власти для решения таких непростых задач объективно создают систему, удобную для управления, а не для потребителей данного вида услуг. В реальности, в настоящее время, в своём сельском поселении, даже не маленьком, далеко не все дети могут получить образование хотя бы начального уровня. Часто получить полное среднее образование можно фактически только в районном центре. Старшеклассники отрываются от семьи. Им снимаются комнаты, их пристраивают к родственникам, знакомым. Даже съездить домой на выходные им иногда не удаётся из-за проблем общественного транспорта и стоимости проезда. У органов местного самоуправления, наиболее приспособленных для решения подобного рода задач, нет ни возможностей, ни мотивации. Весьма спорен вопрос о расширении самостоятельности школ путём преобразования в автономные учреждения. Другими словами, преобразование их в хозяйствующие структуры. Конституционная обязанность государства предоставить всем возможность бесплатного полного среднего образования. Политика государства по стимулированию подобных преобразований демонстрирует, косвенно, попытку отстраниться от реализации в полном объёме своей функции. Не совсем ясно, что означает обещание Президента «законодательно закрепить равенство государственных и частных общеобразовательных учреждений». Возможно, речь идет о государственном финансировании их деятельности (в остальном их права не различались, если не учитывать сложившиеся неформальные отношения: считается, что лицензирование и аккредитация для частных школ гораздо сложнее, чем для государственных). При созданной подушевой системе финансирования технически несложно включить негосударственные школы в реестры получателей средств. Однако маловероятно, что этот шаг приведет к заметному развитию негосударственной сферы в образовании, поскольку инвестиционные возможности государства и частных учредителей несопоставимы - достаточно вспомнить слова Президента про «умные» школьные здания. Некоторые негосударственные школы уже сегодня имеет частичное бюджетное финансирование, но даже с учетом немаленькой родительской платы они с трудом удерживают уровень учительских зарплат, сопоставимый с зарплатами в школах муниципальных (по крайней мере в Москве и Подмосковье, а здесь сосредоточена почти треть всех негосударственных образовательных учреждений). Большинство обеспеченных родителей стремится отдать детей в элитные муниципальные школы (не секрет – такие существуют), руководители негосударственных школ попадают в замкнутый круг уменьшения спроса и повышения родительской платы. Слова Президента о том, что «это особенно важно для малокомплектных школ, для удалённых школ, вообще в целом для российской провинции» говорят о надеждах властей с помощью частной инициативы сгладить последствия оптимизации. Напомним, что только в прошлом году количество общеобразовательных школ сократилось на 5,8 тысяч, во многих случаях закрытие школ воспринималось населением негативно. Для сравнения, в РФ действует 691 негосударственное общеобразовательное учреждение (их число также уменьшается). Очевидно, что без дополнительных усилий со стороны государства (сверх объявленных шагов) не приходится рассчитывать на заметное изменение сложившейся ситуации.
5. Дороги Дорожное строительство не только занимает значительное место в списке забот муниципальных руководителей, но и составляет большую долю расходов муниципалитета.
Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Что касается инвестиций в инфраструктуру, то почти все правильно, только дело не в технологии проведения торгов в этой сфере, а в коррупционных технологиях, от которых надо избавляться системными методами. Лоты формируются таким образом, что победить в торгах могут исключительно заранее известные фирмы (сами в торгах участвуем, видим, как это делается); конкурсные комиссии, формально независимые, состоят из людей, зависимых по должности; нормативные документы, регулирующие проведение торгов, имеют значительные изъяны и т.д. Кроме того, иногда сама ситуация заставляет идти на сознательное нарушение сути законодательства («буква», как правило, соблюдается). Возьмем такую сферу, как подготовка систем жизнеобеспечения к работе в зимних условиях. Работу на системах надо начинать уже весной, а если следовать всем положениям, регулирующим бюджетный процесс и проведение торгов, то до середины, а то и до конца лета эта работа не начнется (примите во внимание еще и те субъекты Российской Федерации, где весенне-летний период очень короток). Вот и приходится «обходить» закон, сопоставляя последствия его нарушения и последствия неготовности к зиме. Новые технологии торгов правительство начало внедрять весьма оперативно - не дожидаясь наступления нового года.
Не вызывает сомнения, что региональным властям будет настоятельно рекомендовано внедрять закупки на электронных торгах по примеру федеральной власти. Те, в свою очередь, потребуют аналогичных шагов от местных руководителей. Проблемой опять же станет низкая компьютерная грамотность части муниципальных руководителей. Оформление электронной подписи, обучение пользователей торговых площадок, разъяснение новых правил потенциальным подрядчикам – все это потребует времени и усилий либо средств на привлечение специалистов.
Организация электронных торгов – часть более обширной программы компьютеризации всей публичной службы, которая не просто автоматизирует часть бюрократической работы, но позволяет создать принципиально новый уровень коммуникации граждан с чиновниками.
Интересно, что разработчики системы «электронного правительства» не отделяют зону ответственности муниципалитетов от сферы государственных услуг (см. http://www.gosuslugi.ru/), Слова «муниципальный» нет в названии недавно разрекламированного сайта (не в официальном названии «по бумагам», а в том, что высвечивается на экране - «Государственные услуги»), хотя в меню присутствуют пункты «жилищно-коммунальное хозяйство», «культура», «здравоохранение», «образование». Председатель Правительства тактично намекнул муниципалитетам на необходимость включиться в эту работу, не вдаваясь в обсуждение проблем , с этим связанных.
Считается, решение о введении электронного управления лишь процентов на десять зависит от компьютерных технологий, все остальное — вопрос политической воли. Главное — готовность политиков к тому, что вся их работа будет прозрачна для граждан. Хотят ли муниципальные руководители быть открытыми? Нужно ли это гражданам, будут ли они требовательны? Еще одна малоосознаваемая проблема - непонимание того ,что при создании информационной системы главное – не покупка программного обеспечения, а формализация информационных потоков и переход на компьютеры всех исполнителей, накапливающих и обрабатывающих информацию. Учитывая низкую готовность управленческих кадров, нужно по опыту Эстонии (эта страна может быть примером внедрения электронных систем в общественном секторе) планировать значительные расходы на обучение и формализацию коммуникаций, которые могут оказаться больше расходов на закупку технических средств. В свете поднятой темы «электронного правительства» многие «муниципалы» обратили внимание на слова Президента о широкополосном интернете, сказанные в связи с темой «Развитие космических технологий и телекоммуникаций».
Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Широкополосный доступ в Интернет и переход на цифровое телевидение и мобильную связь четвертого поколения актуальны для городского и небольшой части сельского населения. Этим необходимо заниматься, но и учитывать реалии нашей страны. Есть места, где нет даже электроснабжения. В большом количестве территорий устойчиво принимается один-два канала обычного телевидения и вообще отсутствует какая-либо доступная связь. Во многих муниципальных образованиях, даже в администрациях нет не только Интернета, а просто компьютеров (поверьте, это не измышления, а реальные сведения людей, объездивших в связи с характером работы почти всю страну. Может для начала, все-таки обеспечим обычными информационными каналами всех жителей, не исключая, конечно, работы над достижением заявленных амбициозных целей? Во всяком случае, амбициозные (и нужные) цели заявлены, а обычные – нет (для большой части населения заявленное – из области научной фантастики). Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Несколько лет назад шла активная дискуссия по поводу всеобщей телефонизации всей страны. Позиция, которой придерживались представители Минсвязи: «каждый населенный пункт должен иметь, по крайней мере, один таксофон, платный автомат, который должен давать возможность бесплатно выходить на экстренные номера». «Часть сенаторов и, в большей степени, депутатов Госдумы отстаивают интересы операторов связи в противовес позиции министерства». (Политком.Ру, 21 апреля) В итоге дорогостоящие цифровые телефоны-автоматы реально установлены во всех населённых пунктах. По крайней мере, в изобилии приходилось их наблюдать в Тверской и Псковской областях. Установлены даже в тех деревнях, где осталась одна семья из жителей. Реально работающих телефонов-автоматов один из десятков. Чтобы купить карточку для пользования автоматом, куда-то надо ехать. Много неудобств получили жители сельских поселений при установке телефонов. В это же время, и эти планы были заранее известны, частные операторы установили вышки и обеспечили всех жителей устойчивой мобильной связью по реально доступным тарифам. В некоторых посёлках покрупнее установлено оборудование для широкополосного доступа в Интернет. Однако за прошедших полгода воспользоваться им не удалось. Система оказалось на настроенной, не запущенной в эксплуатацию. Стоимость возможных услуг, при этом, чтобы сравнить её с услугами мобильного Интернета, была непонятна. По оценке целого ряда глав муниципальных образований (сельских поселений), стоимость потраченных федерацией средств на установку фактически неработающего оборудования существенно превосходит их годовой бюджет. Задача, поставленная Президентом в Послании безусловно важная. Решение её необходимо. Однако решение её традиционно экстенсивными методами непосредственно с федерального уровня крайне затратно и не приводит к реальному результату.
7. Культура Работники культуры с надеждой восприняли слова Президента о «модернизации в сфере культуры» после многих лет финансирования отрасли по остаточному принципу.
Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Инфраструктурная среда для нормального культурного развития – вещь, безусловно, важная. О ней тоже все сказано правильно. Хотелось бы только заметить, что до обеспечения доступа населения к достижениям культуры стоило бы озаботиться обеспечением доступа населения даже не столь отдаленных уголков страны (даже в Московской области) к «хлебу насущному». Начинают появляться современные «кинопередвижки» (культурные «автолавки»), а с обычными «автолавками» (хлеб, соль, спички) наблюдается проблема (опять же, сами видели). Тем не менее, даже там, где трудно купить хлеб, соль и спички, почему-то легко можно купить водку. Там, где нет театров, библиотек и музыкальных школ - там культуру формирует телевизор. Никто не станет спорить о важности президентской инициативы, вот только механизм ее реализации непонятен. Будет ли это очередной централизованный проект, или муниципалитеты получат закрепленные за ними налоговые нормативы, позволяющие содержать на достойном уровне местные учреждения культуры?
8. Партсписки Не в первый раз поднимается вопрос о введении партийных списков на местном уровне. Однако в данном случае порадовал формат – это именно вопрос. И самое время представителям муниципалитетов (депутатам в первую очередь) высказать президенту свое мнение.
Ирина Бусыгина, профессор МГИМО: Насколько я понимаю, идея под расширением выборов по спискам – развитие межпартийной конкуренции и общее усиление роли партий. С нормативной точки зрения это хорошая идея. Однако любой политолог скажет вам, что цель будет (возможно) достигнута только в том случае, если а) политический процесс действительно структурирован партиями, т.е. партии реально отражают основные интересы в обществе – они представлены в Думе – Дума играет важную роль в политическом процессе. Но ведь в России – всем известно – это не так. Пока роль парламента (и вообще законодательных институтов на всех уровнях) столь ничтожна, ничего не выйдет; б) между партиями действительно существует конкуренция и отсутствует «правящая» - доминирующая – партия. В России опять-таки это условие очевидно не выполняется. Так что можно предположить, что с большой долей вероятности выборы по спискам приведут скорее к еще большему сокращению конкуренции. Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Тотальный переход к выборам в представительные органы власти всех уровней (то есть, включая и муниципальный) в существующих условиях развития партийной системы – явная утопия. Это и обсуждать не стоит. Нет у нас никаких «цивилизованных» партий. «Протопартии» есть, работа по развитию партийной системы ведется, это правда. Но нам еще до реального политического структурирования общества – как до пешей доступности административных центров муниципальных образований в Восточной Сибири. Технологии постепенного движения к партийно-политической системе и, соответственно, к пропорциональной избирательной системе имеются и отчасти реализуются, но полный переход еще преждевременен. Если только не «загонять» искусственно «массы» в партии. Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Партийная организация – это всё-таки больше идеология, либеральная, коммунистическая, демократическая. Можно много вариантов написать. Хотя у наших отечественных партий не столько идеологии, сколько лозунгов. «Идеология» представительного органа местного самоуправления – решение общих вопросов населения, объединённого совместными условиями проживания. Чтобы было где учиться, где лечиться. Чтобы природу окружающую хозяйствующие структуры и частные лица не гадили. Чтобы откуда-то куда-то проехать можно было, и не только на частном тракторе. И много ещё каких-то «чтобы». Люди, избирая в муниципальных образованиях своих представителей, надеются на решение именно таких практически важных для них вопросов, а не на реализацию в масштабах страны программы общероссийской партии. У государственных и у муниципальной уровней власти разная природа. Пусть будут на местном уровне партийные ячейки, но не во власти, а рядом. Пусть критикуют, подсказывают, помогают. Главе муниципального образования важно, независимо от политической идеологии самого государства, чтобы в квартире было тепло и у демократа, и у коммуниста. Получение полной управляемости через административную вертикаль (и партийнуютоже) через лишение инициативы и самостоятельности региональных и муниципальных органов власти – крайне неэффективная и затратная система власти и управления в государстве.
9. Часовые пояса Еще одна спорная мысль, предложенная Президентом к обсуждению – сокращение часовых поясов.
Ирина Бусыгина, профессор МГИМО: Предложение странное и, по-моему, бессмысленное. Непонятно, как оно затесалось в перечень действительно нужных и важных вещей. Я говорила с Леонидом Викторовичем Смирнягиным, д.г.н., профессором Географического факультета МГУ, и вот его мнение: «Жаль, что среди советников нынешнего президента, в отличие от позапрошлого, нет людей с географическим образованием, иначе они объяснили бы ему всю нелепость подобного предложения. Часовые пояса были введены в конце 19 века и стали признаком подлинной цивилизованности, потому что они точно соответствуют биологическим ритмам человека. Правительства, пренебрегающие этим, выказывают своё пренебрежение к своим гражданам. Именно так трактуется факт единого часового пояса в Китае вместо пяти: вот, мол, ещё один признак тоталитарного режима власти. Однако к чести самих китайцев надо сказать, что в западных частях страны (например, в Урумчи) время и вправду пекинское, но там начинают работу в 12 часов по пекинскому времени, то есть во вполне нормальное местное время... В России всего 1,5 млн. чиновников, около 1% населения, и ломать биологические ритмы граждан ради удобства этого процента - это оскорбительно для остальных 99%. Судя по Интернету, жители Дальнего Востока так и восприняли это предложение - как ещё один пример того, что Москва плевать хотела на интересы местных жителей. Зарубежные отклики, с которыми я знаком, в основном саркастические и снисходительно-юмористические (мол, чего ещё ждать от этих русских). Справедливости ради надо заметить, что Д.Медведев высказал это предложение в сугубо мягкой форме и предложил его обсудить». Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления; Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ: Про часовые пояса и говорить не хочется. Оно (сокращение количества часовых поясов), по-настоящему, нужно только федеральным чиновникам для удобства общения со своими региональными «собратьями». «Временной аспект» управляемости, так сказать. Только спать лучше ночью, а работать лучше днем. Природу не обманешь, сколько ни вводи «декретное» время. Лучше бы и существующую разницу между астрономическим и «директивным» временем отменить. Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ: Приходилось уже читать заметки на данное предложение представителей научной среды, соответствующей данному вопросу. Озабочены теперь этой проблемой. Представляется, что поставить задачу на её изучение можно и более простым способом, в рабочем порядке.
10. Заключение Президентское послание затронуло многие аспекты жизни местных сообществ. Что из сказанного будет реализовано, и как будет реализовано – зависит и от нас с вами. Авторы данного обзора надеются, что наше обсуждение поможет муниципальным руководителям не только учесть новые веяния в текущей работе, но и при необходимости скорректировать планы развития муниципалитетов в свете новых приоритетов федеральной власти. |
