1.      Укрупнение муниципалитетов

Тема активного государственного  вмешательства  в дела  местных сообществ, поднятая нами в прошлом обзоре ,  получила новое продолжение.    Многих экспертов близко задело выступление заместителя министра финансов по вопросу  укрупнения муниципальных образований.

Алексей Панасюк, главный консультант аппарата комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ:  Идея сокращения числа муниципальных образований не нова. Однако полагаю, что проблема не в самой процедуре объединения или разделения муниципальных образований, изменения их статуса. На мой взгляд, проблема в критерии применения той или иной процедуры. Ни Конституция Российской Федерации, ни Европейская хартия местного самоуправления не ставят осуществление местного самоуправления на конкретной территории в зависимость от экономической самостоятельности, самодостаточности муниципального образования. Основание для изменения границ одно - мнение населения плюс местные традиции.

Другое дело, что и существующая «нарезка» муниципальных образований осуществлялась без явно выраженной воли населения с опорой только на традиции (в виде еще советского административно-территориального деления).

Минфин, с его сугубо бухгалтерским взглядом вполне можно понять, однако с такими подходами надо работать и над укрупнением регионов, многие из которых также являются дотационными.

К сожалению приходится констатировать, что жителей муниципальных образований вопросы объединения (разделения) не интересуют. Поскольку «мнение населения» отсутствует, появляются другие основания: эти ли, административные ли, какие-то другие - неважно. А важно то, что без этого пресловутого «мнения населения» местного самоуправления у нас не будет. Равно как и не будет в целом гражданского общества. И Минфин в этом не виноват.

Стоит вспомнить, что волна территориальных изменений  прокатилась по стране совсем недавно - в период внедрения новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Долгие дебаты о  средней плотности  и шаговой доступности почти во всех субъектах РФ  закончились значительным укрупнением муниципальных образований  (по сравнению с последней «советской» нарезкой сельсоветов) .  Новый же виток «реформы» уже вызвает одинаково - негативную реакцию  и  сторонников,  и критиков муниципальной реформы.

Светлана Юркова,  директор Российского научного центра государственного и муниципального управления;  Александр Широков, научный руководитель РНЦГМУ:

Интересная мысль [об укрупнении муниципалитетов], главное, «свежая», особенно в контексте кризиса. А когда кризис закончится (закончится  ведь? или нет?), будем обратно «разукрупнять»?

У нас, если господин Силуанов не знает, некоторые муниципальные образования по территории превышают отдельные европейские государства. Такие территории и так плохо управляемы, а в случае реализации названных инициатив будут неуправляемы вовсе.

Опять же, если это кому-то неизвестно, а уж А.Силуанову должно быть известно, подавляющее большинство российских муниципалитетов дотационно, значит, по его логике объединять нужно почти всех. А сколько бедных не объединяй, богатства на душу населения больше не станет. Так что сумма дотаций останется прежней.

Развивая его мысль до абсурда (больше-то ее развивать и некуда) и действуя в рамках законодательства, мы можем предложить следующую схему. Исходя из того, что в каждом субъекте Российской Федерации должны быть поселения и муниципальные районы (во множественном числе), надо разделить каждый субъект на два муниципальных района, а каждый муниципальный район на два поселения. Ну, еще останутся городские округа, но их не так много. С учетом количества субъектов Российской Федерации нетрудно посчитать, сколько в России будет муниципальных образований на ее поистине громадную территорию.

Оставив шутки, скажем, что кое-где кое-какие муниципальные образования объединять можно и нужно (это из наших наблюдений), но ни в коем случае нельзя рассматривать это как объективную тенденцию, генеральную линию. Иначе мы получим столь же бедную местную власть, но еще более далекую (и в прямом и в переносном смысле) от народа. Не надо только ссылаться на европейский, да и мировой опыт. Кому интересно, изучите вопрос о плотности населения и развитости инфраструктуры «там».

А напоследок - позиция Конституционного суда по этому поводу. При рассмотрении так называемого «удмуртского дела» Конституционный суд отметил, что местное самоуправление должно, по смыслу и прежде всего, осуществляться в поселениях. Известным 131-м Федеральным законом мы уже и так определили поселения как один или несколько населенных пунктов в отличие от их традиционного понимания как всегда отдельных населенных пунктов. Это было сделано сознательно, исходя из того, что действительно абсурдно наделять статусом муниципального образования каждую «микроскопическую» деревню. Не стоит идти дальше. Это уже за рамками здравого смысла.

Мы знаем Антона Германовича Силуанова как действительно грамотного специалиста в своей области (в области финансов), но финансовые методы не совсем подходят для решения вопросов территориальной организации публично-правовых образований. Будем считать, что он погорячился, или журналисты опять исказили смысл его высказываний.

Судя по тому, что разговоры   о  необходимости  укрупнения муниципалитетов  уже раздаются  с разных сторон, можно  догадываться, что эта идея не оспаривалась представителями профильного министерства и кремлевской администрацией.

Татьяна Федяева, учредитель конкурса журналистов «Власть народная»:

Я себя никак не могу отнести к высоколобым теоретикам, которые легко оперируют статьями и параграфами законов.  Может быть, потому, что, будучи более полутора десятка лет местным депутатом и работая при этом на неосвобожденной основе, никогда не имела достаточно времени и желания дискутировать на темы объединения и разъединения муниципальных образований. Участники таких обсуждений приводят весомые аргументы, почерпнутые из нормативных документов при отстаивании своей сегодняшней точки зрения, часто абсолютно противоположной тому, о чем столь же убедительно говорили вчера.

Было время в середине девяностых, когда пошло повальное объединение районов в одно муниципальное образование. Объясняли нехваткой средств, слабой управляемостью и т.д.  Потом сверху подул свежий ветер перемен - стали разделяться. Тоже очень убедительно при этом объясняя необходимость данного преобразования. А теперь снова говорим об объединении муниципалитетов, потому что у них слабая материальная база.

Можно анекдот? Старый-старый, с большой-большой бородой. Но в тему.

Снимают одного начальника, ставят на его место другого. Этот самый другой обращается к предшественнику: «Научи, как продержаться на этом месте хотя бы с твое!» . Тот говорит: «В сейфе оставил тебе три пакета. Когда совсем прижмет, достань и прочитай. Но не торопись. Начинай с первого и все выполняй, как там сказано». Начал преемник свою деятельность. Ничего не получается. Открыл первый пакет. Там: «Вали все на предшественника». Год продержался таким образом. Опять ничего не получается. План заваливается. Взял второй пакет: «Начинай реконструкцию». Еще год продержался. Опять не так. Все разваливается, народ его ни во что не ставит. Открывает третий пакет. А там: «Готовь три пакета».

Так вот. У нас второй этап, этап бесконечных реконструкций и преобразований явно затянулся. Граждане уже нисколько не верят странной власти, которая, как шулер, играющий в «очко», постоянно меняет правила игры. Они просто устали от нее.  Федеральной  власти при этом хорошо. Она от людей далека. Можно упражняться в логике и риторике. А что делать на местах? Как людям в глаза смотреть, агитируя то за белое,  то - за черное? Кто-то там, наверху, представляет, каково это тем муниципалам, у которых есть совесть?

И еще. Апеллируя  к законам и подзаконным актам, как бы было хорошо иногда обращаться и просто к здравому смыслу. Иначе получается как в народной прибаутке: « - Акуля, пошто шьешь не оттуля?  - А я еще пороть буду!»  Шьем и порем, шьем и порем. Так в бездумном и бесплодном занятии и жизнь проходит. А она короткая. И у каждого одна. Не жалко?

На наш взгляд,  тот факт, что инициативу об очередном  повороте муниципальной реформы озвучивает представитель минстерства финансов, весьма показателен.  Ведь именно Минфину была поручена заключительная часть реформы -  финансовое обеспечение переданных муниципалитетам  полномочий.  Неисполнение этой  задачи сделало бессмысленными  все  жертвы и издержки, связанные с перестройкой муниципальной сферы.

Валерий Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций» КМО РФ:

Действительно, не в некоторых муниципалитетах, а во многих «отсутствует доходная база». Многолетнее «совершенствование» налоговой системы государства привело к фактической ликвидации местных налогов с равномерно распределённой налоговой базой. Отсутствие «доходной базы» не причина, а следствие государственных решений в этом вопросе. Эффективно всегда лечить причину заболевания.

Очередная кампания «по укрупнению» фактически перечёркивает основную цель последней из целого ряда реформы местного самоуправления. Местное самоуправление там, где есть совместные условия проживания людей, условия «общежития» на той или иной территории. Укрупнение муниципалитетов нарушает этот принцип.

Эксперты - вслед за заместителем министра финансов -  рассмотрели   идею  укрупнения муниципалитетов  в свете экономического кризиса, однако  и приведенные аргументы, и выводы  сильно отличаются от высокого минфиновского взгляда.

Александр Дан:

В информации о том, что в Свердловской области в связи с финансовым и экономическим кризисом увеличился отток населения в сельскую местность не содержится сведений о численных параметрах этого явления, которое характеризуется авторами заметки как положительный процесс.

Куда же возвращаются бывшие жители крупных городов? Если обратиться к муниципальному устройству Свердловской области, то сельским жителям отводится на территории области очень мало места - в области всего лишь 15 сельских поселений из 94 муниципальных образований. Большинство жителей проживает в городских округах и городских поселениях. В области всего 4 муниципального района. Надо полагать, в этих районах и располагаются 15 сельских поселений, а в почти 75 городских округах - по логике вещей -жители не смогут заниматься трудом, связанным с агропромышленным производством. Однако логика здесь иная - фактически в городских округах больше сельских территорий, чем в муниципальных районах. Достаточно заметить, что до 1993 года в Свердловской области существовало около 400 сельских советов. Не буду вдаваться в подробный анализ территориальных преобразований. В порядке полемики хочу поставить вопрос: «Все ли городские округа в Свердловской области в результате таких преобразований стали в экономическом отношении самодостаточны?».

А дальше обратимся к идее зам. министра финансов. Как будут объединяться сельские поселения? В том, что это будут сельские поселения, нет сомнений. Потому что именно сельские поселения на 95% дотационны. Если объединять дотационные сельские поселения с дотационными, то как в результате такого объединения можно получить недотационные? Выполнение такого условия возможно только тогда, когда будут сокращены расходы на управление (то есть содержание местных администраций). Значит, предстоит их ликвидация. Другого не дано. Что это означает? Это означает, что оформление простой справки (например, о смерти, получения дров и т.д. и т.п.) для сельских жителей станет в два раза в физическом отношении менее доступным. А что такое в два раза? Было - 10 км., станет - 20 км. Широкомасштабный процесс объединения сельских поселений предполагается провести и в Псковской области.

Стоит напомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации по Курскому делу высказался однозначно о том, что экономические и инфраструктурные факторы не могут служить критериями для установления территорий муниципальных образований.

Поставим последний вопрос для обсуждения: «Каковы должны быть критерии для того, чтобы определить размеры муниципалитета в сельской местности?». Достаточно ли тех критериев, которые установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ? Может быть сельским жителям, возвращающимся из города в деревню, совсем не нужны властные структуры в виде минимального числа муниципальных служащих (3х-4х человек)? Почему власть не сосредоточить только в городах? Может быть, действительно, развелось очень много муниципальных служащих? И незачем их содержать на селе? Кому надо - пусть едет в город!!! Но процесс, как свидетельствует информация, может приобрести устойчивость. Жители - в деревню, а муниципальные служащие - в городской округ!